启东市人民政府行政复议决定书
[2020]启行复第26号
申请人：启东XX有限公司
被申请人：启东市市场监督管理局
申请人启东XX有限公司不服被申请人启东市市场监督管理局于2020年5月6日作出的启市监案字〔2020〕0XXXX号《行政处罚决定书》，于同年6月4日通过邮寄方式向本机关提出行政复议申请。本机关于同年6月5日收到后立案，并于同日向被申请人发出[2020]启行复第26号“答复通知书”。被申请人收到后，在法定期间内向本机关提交了答复书及相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准，延长审查期限30日，并依法通知各方当事人。本案现已审理终结。
申请人称，被申请人于2019年12月3日接到投诉举报，称申请人在“XX乳酪包”的标签标注的保质期至11月31日(11月只有30日)，被申请人初步核实，举报人举报情况属实，予以立案。被申请人立案后到案发现场进行调查，认定的事实是:涉案的“XX乳酪包”的标签是员工手打的，该产品保质期为3天。因员工计算疏忽，把保质期标注成2019年11月31日，而实际11月份没有31日。故而认定申请人涉嫌生产经营标注虚假保质期食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(十)项的规定，从而作出行政处罚决定书。申请人认为被申请人的决定是错误的：第一，被申请人的认知具有很大的错误，既然其认为申请人的行为仅仅是涉嫌行为，没有上升到“肯定违法”，故而作出行政处罚决定书为时过早。被申请人对基本事实的认定也是错误的。所谓的产品保质期，是指保证该产品质量的时间长度，比如目前市场里的一些产品，其保质期有以“天”、“月”、“年”来标注的，包括本案中的“3天”。被申请人在决定书第二页第二十三行明确说明“该产品的保质期为3天”。如果是虚假标注的话，那么就该把该产品的保质期标注为4天或5天，甚至更长的时间段。申请人的行为是用“数数的方法”数29，30，31这三个数字，忽略了11月没有31日这个基本常识，在标签上打上了11月31日这个日子，正确的应该打上12月1日。这是一个属于技术规范的错误，不受行为规范的调整。这个错误没有涉及有关消费者权利义务关系，并引起权利义务的改变。由于这个错误，使得申请人的涉案产品的保质期从3天变成2天，保期被缩短了1天，限制了自己原来可以销售3天的权利，但是法律对于这样的行为在所不问。第二，被申请人在本案中适用法律错误。所谓行为违法，是指一种行为触犯了法律的强制性规定，侵害了法律意欲保护的社会关系，法律对于这种行为的认定需要从主观性和客观性相一致的原则下进行判断。申请人在本案中的错误行为在主观上没有违法的故意，客观上没有侵害法律意欲保护的社会关系。该错误属于对于“历学常识"记忆错误，这是毋庸置疑的。被申请人认为申请人涉嫌生产经营标注虚假保质期食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(十)项的规定，是错误理解了保质期这个概念，即把11月31日误认为是保质期，没有11月31日这一天，就等于没有保质期了，本案中的11月31日就变成虚假的保质期了。事实上，保质期没有因为错误标注而消灭，它依然存在，他告诉人们，该产品的保质期是3天。第三，被申请人对本案的立案行为是错误的。其立案的决定是依据一位消费者的举报以及初步核实。所谓的举报，是指揭发报告一种违法行为，事实证明申请人没有实施违法行为，所以举报就不成立，被申请人的初步核实的认知也是错误的，那么这个立案决定就是错误。综上所述，被申请人基于错误的认知，对本案基本事实认定错误，适用法律错误，故而作出错误的行政处罚决定。
申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料复印件：1.法定代表人身份证；2.启市监案字〔2020〕0XXXX号《行政处罚决定书》；3.营业执照。
被申请人答复称，第一，本局对申请人生产经营标注虚假保质期食品的行为作出行政处罚决定，程序合法。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条和《市委办公室市政府办公室关于印发〈启东市市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定)的通知》(启办〔2019〕XX号)，被申请人启东市市场监督管理局负责本市食品安全监督管理工作辖区内食品安全负有监督管理及对相关举报进行处理的法定职责。2019年12月3日，本局收到启东市12345公共服务热线任务单，反映申请人生产标注虚假保质期的面包。2019年12月12日，本局前往申请人位于XX商业中心XX号的经营场所进行核查，确认申请人生产经营“XX乳酪包”存在标注虚假保质期的情形。同日，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条的规定，本局依法对申请人立案调查。2020年3月19日，本局案审会对该案进行了集体讨论并形成一致意见。2020年4月8日向申请人送达《行政处罚告知书》(启市监处告字(2020)4-0XX号)，告知申请人本局对其上述违法行为拟作出行政处罚的事实、理由、依据及申请人依法享有陈述申辩的权利。申请人于送达当日提出了陈述、申辩。2020年5月6日本局对申请人作出涉案行政处罚决定并向其进行了送达。据此，本局认为，对申请人生产经营标注虚假保质期食品的行为作出行政处罚决定，程序合法。第二，本局对申请人生产经营标注虚假保质期食品的行为作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分，定性正确，量罚适当。接举报后，本局执法人员于2019年12月12日对申请人位于XX商业中心XX号的经营场所进行检査。现场检査发现，申请人正在正常经营中，证照齐全，所经营的食品均为现场制作再经过包装标注日期后出售。经核查，举报人所举报的“XX乳酪包”当天尚未上市，但操作间有制作完成即将出售的产品，该产品已标注完成，标注信息如下“XX乳酪包：净含量：120g；生产日期：2019年12月10日；保质期至：2019年12月12日；单价：9；配料表：小麦粉、酵母、水、鸡蛋、糖、大黄油、新西兰奶粉、炼乳；食用方法：即食；保存条件：常温；XX有限公司:XX商业中心。”经现场比对举报人提供的照片，照片上的产品的外观和标签信息，都和申请人生产的产品完全相同，确实为启东XX有限公司生产产品的实际拍摄照片。经申请人现场负责人徐XX确认，举报人所购买的标注虚假保质期的“XX乳路包”，确实为启东XX有限公司生产销售。经调查，涉案的“XX乳酪包”标签是申请人员工手打的，该产品保质期为3天，因员工计算错误，把保质期标注成“至2019年11月31日”(实际11月份不存在31号)。申请人制作涉案同批次的“XX乳酪包”共2个，截止案发时售出1个，每个制作成本约为4.5元，销售价为9元/个。申请人生产经营标注虚假保质期的“XX乳酪包”货值金额为9元，违法所得4.5元。申请人生产经营标注虚假保质期食品的行为，违反了《食品安全法》第三十四条第(十)项的规定。鉴于申请人在案件调査过程中积极配合市场监管部门调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料，违法行为轻微，社会危害性较小，符合《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第三条第(1)项中可以依法减轻行政处罚的情形。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第(五)项的规定，本局对申请人作出如下减轻处罚:1、没收违法所得人民币XX元;2、罚款人民币XXXX元。总计罚没款人民币XXXX元。据此，本局对申请人生产经营标注虚假保质期食品的行为依法作出行政处罚，事实清楚，证据充分，定性准确，量罚适当。申请人在复议申请书中称，涉案处罚决定对食品保质期认识有误，适用法律错误，其不存在违法主观故意，故要求撤销涉案处罚决定书。1、参考2011年5月13日卫生部发布的《预包装食品标签标准》中对食品保质期的定义是:“预包装食品在标签指明的贮存条件下，保持品质的期限。在此期限内，产品完全适于销售，并保持标签中不必说明或已经说明的特有品质”。《食品安全法》第六十八条规定，食品经营者要在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期等。食品通常只在一定期限内才能保持相应的营养水平和卫生标准。因此，《食品安全法》第三十四条规定，禁止生产经营标注虚假保质期的食品。该条款为禁止性法律规范，即要求行为人承担一定消极的不作为义务的法律规范，且未设定主观故意为构成要件，所以申请人在申请书中“对违法行为需要从主观性和客观性相一致的原则下进行判断”的说法不成立。2、《食品安全法》第六十八条和第七十一条规定，食品标签应当标明生产日期、保质期，食品标签不得含有虚假内容，生产经营者对其提供的标签内容负责。本案中，申请人在经营场所制作了涉案面包，在标签上标注了“生产日期:2019年11月29日”和“保质期至:2019年11月31日”。因11月31日事实上不存在，故该保质期限的标识是虚假的。保质期限虚假，并不当然地将保质期日期提前至前一天(2019年11月30日)或顺延至后一天(2019年12月1日)。因此，申请人在申请书中“涉案产品的保质期从3天变成2天”的说法不成立。对消费者而言，食品标签、说明书的作用是保证其知情权。食品标签中标注了虚假的保质期，会直接影响到消费者对食品安全的知情权。即使是食品质量安全不存在不合格问题的时候，标签、说明书的错误信息传递也可能导致食用者的身体健康受到危害。3、《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第(九)项和该法第一百二十四条第一款第(五)项中将“标注虚假保质期”和“超过保质期限”分开表述，说明生产经营“标注虚假保质期”食品的行为区别于生产经营“超过保质期”食品的行为，因此申请人在申请书中所称的“把该产品的保质期标注为4天、5天甚至更长的时间段才是虚假标注”的说法不成立。综上，本局所作的启市监案字〔2020〕0XXXX号行政处罚决定，程序合法、事实清楚，证据充分、定性正确、量罚适当，不存在被撤销的情形。恳请复议机关依法驳回申请人的复议申请。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.启东市12345公共服务热线任务单一份；2.立案审批表；3.《案件审理意见记录》；4.启市监处告字〔2020〕4-0XX号《行政处罚告知书》；5.情况说明；6.启市监案字〔2020〕0XXXX号《行政处罚决定书》；7.启东XX有限公司营业执照及食品经营许可证；8.现场检查笔录；9.现场照片3张；10.当事人权利义务告知书；11.询问笔录2份；12.“XX乳酪包”照片一张；13.启东XX有限公司2019年11月29日配送计划单。
被申请人提供的主要法律及文件依据为：《中华人民共和国食品安全法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、《市场监督总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》、《启东市市场监督管理局行政处罚自由裁量指导意见（试行）》（启市管〔2019〕104号）、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718－2011）、《食品保质期通用指南》、《江苏省流通环节食品现场制售经营质量管理规范（试行）》。
本机关经审理查明：2019年12月3日，启东市市场监督管理局接到12345公共服务热线任务单一份，举报申请人食品保质期问题，启东市市场监督管理局于当日回复投诉人：材料已经收悉，工作人员近期将赴现场调查，如情况确实将按程序处理。2019年12月12日，被申请人对上述投诉举报立案受理。同日，被申请人执法人员至申请人经营场所检查，拍摄了申请人经营场所照片3张以及案涉食品照片一张，制作了现场检查笔录以及询问笔录。申请人一共生产了案涉食品两盒，售出一盒，该产品生产成本4.5元左右，销售单价9元。案涉产品标注信息如下“XX乳酪包：净含量：120g；生产日期：2019年11月29日；保质期至：2019年11月31日；单价：9；配料表：小麦粉、酵母、水、鸡蛋、糖、大黄油、新西兰奶粉、炼乳；食用方法：即食；保存条件：常温；XX有限公司:XX商业中心。”2020年4月8日，被申请人作出启市监处告字〔2020〕4-0XX号《行政处罚告知书》，告知申请人对其拟作出的处罚以及申请人享有陈述、申辩权利。同日，申请人向被申请人提交一份情况说明。2020年5月6日，被申请人作出启市监案字〔2020〕0XXXX号《行政处罚决定书》，对申请人作出没收违法所得人民币XX元，罚款人民币XXXX元，上缴国库，总计罚没款人民币XXXX元的处罚。
本机关认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款和《启东市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，被申请人启东市市场监督管理局作为启东市人民政府确定的食品药品监督管理部门，具有对发生在本行政区域内的违反食品安全规定的行为进行调查和处理的法定职权。
关于食品保质期及其确定。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718－2011）2.5规定，保质期是指“预包装食品在标签指明的贮存条件下，保持品质的期限。在此期限内，产品完全适于销售，并保持标签中不必说明或已经说明的特有品质。”4.1.7.1对日期标示明确规定：“应清晰标示预包装食品的生产日期和保质期。如日期标示采用‘见包装物某部位？的形式，应标示所在包装物的具体部位。日期标示不得另外加贴、补印或篡改（标示形式参见附录C）。”该食品标签通则附录C.4对保质期的标示规定：“保质期可以有如下标示形式：最好在……之前食（饮）用；……之前食（饮）用最佳；……之前最佳；此日期前最佳……；此日期前食（饮）用最佳……；保质期（至）……；保质期××个月（或××日，或××天，或××周，或×年）。”《食品保质期通用指南》3.1：“保质期由食品生产企业确定，食品经营企业应遵循食品生产企业确定的保质期进行食品经营活动。”《江苏省流通环节食品现场制售经营质量管理规范（试行）》第三十五条规定：“包装、标签和保质期的管理应符合以下要求：（二）现场制售定量或非定量装入密封容器或包装材料中的食品应有标签，标签上应标注食品名称、现场制售单位、制作日期和时间、保质期（或最长食用期限），对保存条件和食用方式有特殊要求的，也应在标签上注明；……”由此可知，本案申请人现场制售的面包需要制售单位即申请人在食品标签上标明制作日期和保质期（或最长食用期限）。
关于食品标签标注的基本要求。根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718－2011），标签标注的基本要求主要包括3.1“应符合法律、法规的规定，并符合相应食品安全标准的规定。”3.2“应清晰、醒目、持久，应使消费者购买时易于辨认和识读。”3.4“应真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品，也不得利用字号大小或色差误导消费者。”本案中，申请人在涉案商品“XX乳酪包”的标签上标明了“生产日期:2019年11月29日；保质期至:2019年11月31日”。按照消费者的通常理解，确定该食品保质期的时间应当结合生产日期和保质期到期日期来确定。本案中，涉案商品的食品标签到期日有误，即该商品关于保质期的标注是不真实、不准确的，属于虚假信息。在没有具体标注“保质期××日或××天”的情况下，购买者也无法从生产日期准确判断其实际到期日。
关于虚假标注和标注瑕疵。申请人认为其工作人员犯了历法上的认知错误，属于标注瑕疵不应处罚。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，认定食品标签属于瑕疵须符合“不会对消费者造成误导”的条件。食品标签是消费者获取食品信息的直接途径，也是消费者选购食品的主要依据。即对于消费者而言，食品标签内容是消费者了解商品的唯一来源，食品标签对消费者了解食品是否符合食品安全标准和明确食用对象具有重要意义。因此食品标签标注的信息应真实、准确，其内容应当与食品的有关情况相一致，这也是食品标签的基本要求，否则容易误导消费者，导致消费者在选购或食用食品时作出误判。本案中，虽然申请人按照法律规定标明了生产日期，但是由于保质期的到期日标注错误（即实际上不存在2019年11月31日），且在没有具体标注保质期××日或××天的情况下，消费者购买涉案商品时，仅从标签内容上无法准确判断涉案商品的保质期，即该标注足以对消费者产生误导，属于标签标注虚假，而非申请人辩解的“标注瑕疵”问题。申请人认为普通消费者可以理解涉案商品12月1日就真正过期了，似乎可以包容其标注11月31日本就不存在的保质到期日的错误，但这仅仅是一种巧合。本案投诉者就此投诉举报，正说明消费者对此高度关注和合理怀疑。反之，一个连如此重要的保质到期日都会弄错，怎么能令人信服其对商品质量和食品安全的保证或承诺，事实上，对食品生产经营者而言，理应比普通消费者更加熟知国家关于食品安全的相关法律法规。
关于虚假标注和当事人主观状态的关系。申请人认为其主观上不存在违法故意，因此不构成虚假标注的违法行为。《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款明确规定了食品的标签不得含有虚假内容，而不论食品生产经营者是主观故意还是过失。只要食品标签有虚假内容，食品生产经营者就应承担相应的行政责任。
关于处罚适当性问题。被申请人结合申请人具体违法情形，按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第（五）项、《市场监督总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》和《启东市市场监督管理局行政处罚自由裁量指导意见（试行）》（启市管〔2019〕104号）相关规定，结合本案实际情况，对申请人作出“没收违法所得人民币XX元，罚款人民币XXXX元，上缴国库，总计罚没款人民币XXXX元”的减轻处罚决定并无不当。
食物是人类赖以生存的物质基础，食品安全是一项关系广大人民群众的身体健康和生命安全的“民心工程”。因此，申请人作为生产经营者在今后工作中应当对食品标签严格审核把关，对消费者高度负责，确保食品标签内容的合法性、准确性以及真实性，切实维护消费者的合法权益。
综上，被申请人作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。对申请人的辩解理由本机关不予采信。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，本机关决定如下：
维持被申请人启东市市场监督管理局对申请人启东XX有限公司作出的启市监案字〔2020〕0XXXX号《行政处罚决定书》。
申请人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
2020年9月1日
附相关法律条文：
中华人民共和国行政复议法
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持；
中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十三条依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。