启东市人民政府行政复议决定书

[2022]启行复第126号

申请人：陆XX

被申请人：启东市惠萍镇人民政府

申请人陆XX不服被申请人启东市惠萍镇人民政府草拟的搬迁安置补偿方案和“征地拆迁”行为，于2022年11月14日向本机关提出行政复议申请，本机关于次日收到。经审查，本机关认为申请人提交的行政复议申请材料不齐全、复议请求不明确，于2022年11月18日向其发出《补正行政复议申请通知书》。同年11月22日，本机关收到申请人补正材料后受理，于同年11月28日向被申请人发出《答复通知书》。被申请人收到后，在法定期限内向本机关提交了答复书及相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准，延长审查期限三十日，并依法通知各方当事人。本案现已审理终结。

申请人称，被申请人依据启东市城市建设工程总指挥部启城建指办[2017]第11号和启城建指办[2021]第2号文件的批复，在惠萍镇原南惠阳村集体土地上违法进行征地拆迁，并且使用的启东市城市建设工程总指挥部办公室批准的“搬迁补偿与安置方案”不合法，损害了申请人的权利和利益。被申请人在没有合法的征地批复的情况下，用惠萍镇庙港村集体经济组织的名义，自2017年3月起在惠萍镇原南惠阳村集体土地上，陆续进行违法的“协议拆迁”(征地拆迁），严重损害了老百姓的利益，同时给政府造成了巨大的经济损失。被申请人在“协议拆迁”中使用的“房屋搬迁补偿与安置方案”是被申请人起草，由启东市城市建设工程总指挥部办公室批准的。由于该方案未经法定程序层层把关，所以该方案的具体条款充斥着侵权条款，并与上位法相抵触。特别是：对因历史遗留问题的无证房屋，不经任何调查，对其合法性未作确认、处理；对不同户口性质的人员，在安置待遇上区别对待；对公务员、事业编制人员和参加过房改的人员，直接剥夺其安置资格。且“房屋搬迁补偿与安置方案”未经公告，严重侵害了申请人的权利和损害了申请人的利益。具体理由如下：1.集体土地上征收与拆迁，有《土地管理法》及相关法规的约束。根据江苏省自然资源厅信息公开答复书显示，惠萍镇原南惠阳村地块未检索到被征收的批文和相关的“一书四方案”，说明被申请人未取得法定征地批文，应为“违法”征收。所谓的“协议拆迁”违法。2.启东市城市建设工程总指挥部是一个临时机构，根据权力法定的原则，他对惠萍镇原南惠阳村地块项目，集体土地上房屋搬迁补偿与安置方案无批准权，作出的批复也无法律效力。3.对历史遗留问题的无证房屋，拆迁主体理应组织相关部门进行调查核实、并根据相关法律法规进行产权合法性的确认和处理，但被申请人未做任何调查核实和确认处理，简单地将无证房屋不作为安置依据，使无证房屋户蒙受了巨大的经济损失。4.对不同户口性质的人员，在安置待遇上区别对待。因社会发展的需要，部分原农业户口的人员，因上学迁户口、买户口、买房迁户口、顶替工作迁户口等原因，户口性质变为城镇户口，“搬迁补偿与安置方案”将此类人员的安置待遇区别对待。没有法律依据，且不符合国家的相关规定。5.“搬迁补偿与安置方案”对公务员、事业编制人员和参加过房改的人员，直接剥夺其安置资格，没有法律依据。公务员和事业编制人员是国家对工作人员的分类，与拆迁补偿和安置无关，其单位发放的住房补贴是国家对房屋市场价格上涨过快的补贴，没有任何附加条件。拆迁补偿与安置，是对被拆迁人房屋及其它地面附着物资产、宅基地用益物权等项目的补偿，与被拆迁的人员性质和其享受的待遇无关。关于90年代的房改，是国家住房制度的一次改革，将原来国有的出租房屋按政府确定的价格卖给原来的租房人，是一个公平的独立的交易行为，没有任何附加条件。所以，与拆迁补偿安置资格无关。因此，对公务员、事业编制人员和参加过房改的人员，直接剥夺其拆迁补偿或安置资格没有法律依据的，属于侵害他人合法权益的条款，是违法条款。6.被申请人在实施拆迁过程中，对“搬迁补偿与安置方案”都未进行过公开，更没有进行公告和听证，村民们对安置面积的计算，都听从拆迁工作人员口头解释计算，极大多数村民都未看到过书面的正式文件，对于房屋、地上附着物和装修等项目补偿款的计算，都听任被申请人请来的评估公司工作人员的计算和拆迁工作人员的计算，极大多数村民都未看到过书面的评估办法和标准，剥夺了村民们的知情权。村民们对“搬迁补偿与安置方案”合法性、合理性、公平性的判断的缺乏基础，只能任人宰割。所以说，被申请人在南惠阳村的整个拆迁与补偿安置的过程是一个不透明的过程，是一个侵权的过程，是一个违法的过程。综上，被申请人没有法定批准手续、没有合法的拆迁补偿与安置方案，其所谓的“协议拆迁”违法，是不争的事实。由于启东市城市建设工程总指挥部无法定权力对“补偿与安置方案”进行审批，而且，该方案的多条条款没有法律依据，侵害申请人的利益。“搬迁补偿与安置方案”既存在程序违法，又存在实体违法。

申请人在申请行政复议过程中向本机关提交了以下材料复印件：1.申请人身份证；2.启城建指办[2021]第2号《关于惠萍镇原南惠阳村（沿江公路北侧）地块集体土地上房屋搬迁补偿安置方案的批复》；3.启城建指办[2017]第11号《关于惠萍镇原南惠阳村（沿江公路北侧）地块项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案的批复》；4.苏自然资公开告知（2022）29号《江苏省自然资源厅政府信息公开申请答复书》。

被申请人答复称，一、启城建指办[2017]第11号和启城建指办[2021]第2号文件(以下简称“两批复”)并非被申请人作出，被申请人不是适格被告。两批复由启东市城市建设工程总指挥部办公室作出，启东市城市建设工程总指挥部是启东市委、启东市政府为推进城市建设而成立的议事协调机构。申请人就该指挥部发出的文件申请行政复议，被申请人不是适格的被申请人。二、两批复不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。两批复是针对所涉及区域内普遍适用的拆迁补偿安置文件，适用对象为该区域内的所有单位和个人，并不针对特定对象，而且可以反复适用，属于规范性文件（抽象行政行为），不属于行政复议受案范围。三、申请人提出的“确认惠萍镇政府组织实施的‘征地拆迁’违法”，不属于具体的行政复议请求。征地拆迁包括多个环节和步骤，包含征地批复、征收决定、征地公告、补偿安置(签订房屋补偿安置协议或作出补偿决定、履行补偿安置协议、执行补偿安置决定、拆除房屋)、“三费”发放、失地农民保障等等多个行政行为，其相应职责涉及不同的行政主体。申请人笼统地主张征地拆迁违法，不具有具体的行政复议请求和理由，不符合行政复议受理条件。按照工作部署，两批复作出后，由被申请人现场和村委会开展签约谈判，由村委会和各农户签订搬迁补偿安置协议，安置面积由被申请人按照政策进行核定。安置房建成后，由搬迁户选择房源、和安置房开发商（国企）进行结算。申请人笼统地主张被申请人实施征地拆迁违法，而未指向被申请人实施的具体行政行为，不具有具体的行政复议请求和理由。

本机关经审理查明，申请人陆XX为启东市惠萍镇庙港村二十组（原南惠阳村三组）村民，申请人户在该村建有房屋。2017年8月10日，启东市城市建设工程总指挥部办公室作出了启城建指办[2017]第11号《关于惠萍镇原南惠阳村（沿江公路北侧）地块项目集体土地上房屋搬迁补偿安置方案的批复》，同意了被申请人上报的对原南惠阳村1-5组的搬迁补偿安置方案。2021年3月10日，启东市城市建设工程总指挥部办公室作出了启城建指办[2021]第2号《关于惠萍镇原南惠阳村（沿江公路北侧）地块集体土地上房屋搬迁补偿安置方案的批复》，同意了被申请人上报的对现庙港村20-27组的房屋搬迁补偿安置方案。此后，被申请人采用协议搬迁模式对案涉集体土地上房屋进行搬迁安置。两份批复所涉的搬迁范围均包含申请人户，但因申请人与被申请人就案涉房屋补偿安置问题未能达成一致，双方未签订房屋搬迁补偿安置协议，被申请人也未对申请人房屋进行搬迁。申请人不服被申请人拟定的两份搬迁补偿安置方案及“征地拆迁”的行为，向本机关提出本次行政复议申请。

本机关认为，行政机关作出的行为是否属于行政复议受理范围的重要前提之一为该行政行为是否侵犯申请人的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政复议的受案范围。目前，对于集体土地上的房屋搬迁未制定统一的法律层面上的规范性文件，实践中一般由各地政府结合本地实际情况，制定适用于本地的搬迁补偿安置规定，根据搬迁补偿安置规定的内容就集体土地房屋的搬迁与权利人通过行政协议的方式建立法律关系。该模式以自愿协商为前提，当事人同意搬迁方案的，签订搬迁补偿安置协议，协议各方按约享有权利，履行义务。本案中，申请人与被申请人就搬迁补偿安置待遇未能达成一致，双方没有签订相关搬迁协议，被申请人也未对申请人的案涉房屋实施拆迁，不存在侵犯申请人合法权益的行为。案涉搬迁补偿安置方案在未获得申请人同意并签订搬迁协议的情况下，对申请人不具有强制性，不会对申请人权利义务产生实质影响，不符合行政复议可受理的行政行为的特征。

综上，申请人提起本案行政复议申请不符合受理条件，受理后依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第（二）项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人陆XX于2022年11月14日向本机关提起的行政复议申请。

申请人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。

启东市人民政府

2023年2月16日

附相关法律条文：

中华人民共和国行政复议法

第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

中华人民共和国行政复议法实施条例

第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:

(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;

(二)申请人与具体行政行为有利害关系;

(三)有具体的行政复议请求和理由;

(四)在法定申请期限内提出;

(五)属于行政复议法规定的行政复议范围;

(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;

(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

第四十八条 有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
　　（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。