启东市人民政府行政复议决定书
[2021]启行复第54号
申请人:俞xx
申请人:施xx
申请人:刘xx
申请人:宋xx
申请人:彭xx
被申请人：启东市自然资源和规划局
申请人俞xx等人不服被申请人启东市自然资源和规划局于2021年3月31日作出的编号为2021000xx《建设工程设计方案审查修改意见》，于2021年5月21日向本机关提出行政复议申请，本机关于同日收到后受理。并于同月24日向被申请人发出[2021]启行复第54号“答复通知书”。被申请人收到后，于同年6月4日向本机关提交了答复书及相关材料。本案因情况复杂，经本机关负责人批准，延长审查期限三十日，并依法告知双方当事人。本案现已审理终结。
申请人称，申请人不服被申请人于2021年3月31日作出的《建设工程设计方案审查修改意见》（证书编号2021000xx），请求依法予以撤销，并责令被申请人重新作出。主要理由为：一、行政审批适用的法律法规依据不当。xx二村1xx号x单元加装电梯（申请编号FA2020002xx）一事经启东市自然资源和规划局局务会会审，因不符合启住建规〔2020〕3号文范例图示，于2021年3月31日暂予退件。申请人认为，启住建规〔2020〕3号文范例图示仅为参考式样，而不是法定式样；而且参考式样不管是平台入户方式还是平层入户方式全是一层两户，而xx二村1xx号x单元为一层一户，没有对门，启住建规〔2020〕3号文没有对应的参考样式。二、建设方案比较及法律依据。1.如果电梯间设置在住房的北侧，一是既影响底层车库的采光和出入，又要破坏北侧的绿化；二是因紧靠楼梯旁边的一间为厨房间，如从厨房间平层入户，不仅要破坏厨房的结构，还要涉及下水管道及燃气管道的移位，容易造成安全隐患和下水道的堵塞。2.如果电梯间设置在住房的东侧，紧靠东墙从东窗平层入户（客厅间），不仅占用最少的用地资源、降低建造成本，而且公共管线的移位也最少，更不影响周边的绿化，可谓最佳方案。根据启住建规〔2020〕3号文指导意见第十三（一）和附件1实施细则第一条第2项明确规定，“电梯间不得设在城市主次干道的一侧”，而申请人将电梯间设置在住房的东侧，恰恰不在城市主干道的一侧，应该是符合文件规定的。启东市自然资源和规划局应从实际出发，因地制宜、具体问题具体分析，不应该错误的解读启住建规〔2020〕3号文件精神。综上，申请人对被申请人作出的《建设工程设计方案修改意见》不服，请求依法予以撤销。
申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料复印件：1.申请人身份证复印件；2.证书编号2021000xx：《建设工程设计方案审查修改意见》；3.房屋产权证书；4.现场照片3张；5.启东市既有多层住宅增设电梯业主同意意向书；6.启东市既有层住宅增设电梯协议书；7.xx二村1xx#楼x单元加装电梯工程方案图；8.启住建规〔2020〕3号《关于印发<启东市既有多层住宅增设电梯指导意见（修订）>的通知》。
被申请人答复称，被申请人作出的被复议《建设工程设计方案审查修改意见》不是具体行政行为，申请人的复议申请不符合受理条件，主要理由为：一、案件主要事实。2020年11月27日，申请人向被申请人提交申请材料，申请事项：建设工程设计方案审查，项目名称：xx二村1xx号1单元加装电梯。2021年3月31日，被申请人作出了证书编号：2021000xx《建设工程设计方案审查修改意见》，并短信通知申请人退件。申请人领回了申请材料。
二、审查修改意见是行政机关内部咨询意见，不是具体行政行为。1.按照《市政府关于将首批集中事项划转至市行政审批局的通知》（启政发〔2015〕101号），工程项目初步设计审批由启东市行政审批局行使。该通知“四、工作要求”第一款规定，对于市行政审批局在行政审批过程中进行现场勘察、论证、听证时需要原部门派员配合的，原部门应予配合。因此，审查修改意见是答复人对“xx二村1xx号1单元加装电梯”建设工程设计方案审批的会办意见。该会办意见属于行政机关内部咨询意见，不具有对外效力，不属于具体行政行为。2.答复人在“修改意见”栏目作出的修改意见为“经局务会会审，因不符合启住建2020（3）号文范例图示，暂予退件”，该表述体现出答复人未提出修改意见。未提出修改意见和作出不予许可明显不同，没有对申请人的权利义务作出实体处理，不具有对外效力，是内部咨询意见，不是具体行政行为。3.按照《启东市既有多层住宅增设电梯指导意见（修订）》（启住建规〔2020〕3号）“八、申报程序”的规定，受理及审批增设电梯的建设工程规划许可证和施工许可证的主管部门是启东市行政审批局。该文件“八、申报程序第（二）项”规定，市行政审批局收到申请人提交的建设工程规划许可证办理申请后，应当组织召集发改委、自然资源和规划局、住建局、市管局、消防大队、城管局、环保局、供电公司等相关部门对申请人提供的施工图和有关申请材料进行论证，提出会办意见。因此，审查修改意见只是行政机关内部咨询意见，不具有对外效力，不是具体行政行为。
三、申请人的复议理由不能成立。1.申请人对于启东市既有多层住宅增设电梯入户方式作不当扩大化解释。《启东市既有多层住宅增设电梯指导意见（修订）》（启住建规〔2020〕3号）附件1第二条规划要求第4点规定，增设电梯原则上应采取从梯间半层平台入户的方式设置电梯。如采取平层入户由连廊向两侧延伸的，连廊及向两侧延伸长度不得超过8米，否则不予以受理。（参考式样见附图）。上述条文的正确理解是启东市既有多层住宅增设电梯一般“采取从梯间半层平台入户”，特殊情况“采取平层入户”，入户方式参考式样见附图。该文件没有规定申请人要求的电梯入户方式。按照“法无授权不可为”的行政法原则，且电梯属于特种设备，涉及消防等因素，入户方式不能做扩大化解释，行政机关无权审批同意申请人要求的电梯入户方式。2.启住建规〔2020〕3号文件附件《既有住宅增设电梯规划管理实施细则》“一、适用范围”第2点规定，增设的电梯间应位于住宅区原用地红线范围内，城市主干道沿线的既有住宅，如申请增设电梯的，电梯间不得设置在面向主干道的一侧。但xx二村1xx号楼西侧沿江海路还有一幢沿街门面房，故1xx号楼不能解读为城市主干道沿线住宅，不适用本条款。3.xx二村1xx号楼按申报加装电梯方案实际底层占地面积约3x平方米，而启住建规〔2020〕3号文件规定的图例一占地小于10平方米，图例二占地小于20平方米，故申请人自称其方案为最佳方案明显不成立。4.《既有住宅增设电梯规划管理实施细则》“二、规划要求”第7点：增设电梯设计应当考虑本物业区域的整体建筑风格风貌，一幢楼的单元和单元之间的电梯应外观一致，一个物业区内应基本一致。申请人的方案不符合上述要求。5.被申请人现场调查发现，申请人的申报位置现状为南北通道，且与x侧产权房屋的间距原为6米左右，如按该申报方案实施后，与该楼东侧原有房屋山墙间距缩减为约1.x米，不符合《江苏省城市规划管理技术规定（2011）版》3.2.9.1最小6米的间距要求。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.FA2020002xx审批服务窗口告知单及申请材料；2.退件短信发送系统截图。
本机关经审理查明：申请人为我市xx镇xx二村1xx号x单元一至五层业主。2020 年 11月 16日，该单元5户业主共同委托孙xx、刘xx办理该单元增设电梯报批事宜，并由上海xx建筑设计（集团）有限公司负责设计xx二村1xx#楼x单元加装电梯工程方案图。委托事项为：1.全权办理xx二村1xx号增设电梯的建筑设计、施工监管、货物采购和竣工验收等相关手续；2.到行政审批、各街道居委会等部门办理增设电梯相关手续；3.到市管局办理电梯开工报备和监督检验等相关手续。2020 年 11月27日，申请人向被申请人审批服务窗口提交建设工程设计方案审查申请材料。被申请人审查后，于2021年3月31日作出证书编号：2021000xx《建设工程设计方案审查修改意见》，修改意见内容为“经局务会会审，因不符合启住建2020（3）号文范例图式，暂予退件。”申请人领回申请材料和被申请人作出的上述《建设工程设计方案审查修改意见》，后不服，向本机关申请行政复议。
另查明，2020 年 11月11日，启东市住房和城乡建设局、启东市行政审批局、启东市自然资源和规划局、启东市市场监督管理局、启东市财政局、启东市城市管理局联合印发启住建规〔2020〕3号《关于印发<启东市既有多层住宅增设电梯指导意见（修订）>的通知》。其中，规定了各部门的职责、申请条件、申报程序等事项。
又查明，2015年11月23日，启东市人民政府根据《行政许可法》第25条和《中央编办、国务院法制办关于印发<相对集中行政许可权试点工作方案>的通知》（中央编办发〔2015〕16号）精神，按照《南通市委办公室、市政府办公室关于启东市相对集中行政许可权改革试点方案的批复》（通办发〔2015〕74号）要求，作出启政发〔2015〕101号《市政府关于将首批集中事项划转至市行政审批局的通知》，将辖区内包含工程项目初步设计审批等行政许可事项，划转至启东市行政审批局行使。
本机关认为：第一，行政机关作出某一具体行政行为，首先必须要有法律、法规的授权，即行政行为是否具有职权依据是评价其是否合法的首要条件。根据启政发〔2015〕101号《市政府关于将首批集中事项划转至市行政审批局的通知》及启住建规〔2020〕3号文，工程项目初步设计审批的职权应由启东市行政审批局统一对外行使，启东市行政审批局对申请人提交的申请材料应当组织召集发改委、启东市自然资源和规划局、住建局等相关部门对申请人提供的施工图和有关申请材料进行论证，提出会办意见。因此，被申请人并不具有直接对申请人提出的建设工程设计方案审查申请作出最终答复或者处理的职责。第二，行政机关作出的行政行为应当符合合法行政、程序正当的基本要求。首先，根据启住建规〔2020〕3号《关于印发<启东市既有多层住宅增设电梯指导意见（修订）>的通知》第三条第二款规定，行政审批局负责既有多层住宅增设电梯的建设工程规划许可证发放工作。行政审批局会同自然资源和规划局审查既有多层住宅增设电梯的建设工程设计方案和项目用地红线范围。同时第八条申报程序规定，“在满足本指导意见第四、五、六、七条的前提下，申请人可向市行政审批局办理增设电梯的建设工程规划许可证和施工许可证。”本案中，被申请人对申请人的申请材料直接接收、并作出退件的行为不符合该文件规定的办理程序。其次，任何行政行为的作出需要遵循程序正当性原则，即在查明事实基础上，保证行政相对人享有的参与权，获取陈述申辩的机会。陈述和申辩权是当事人在行政程序中享有的主要程序权利之一。行政主体在作出对当事人不利行政行为前，应当听取当事人陈述和申辩，这也是行政主体的法定义务。本案中，被申请人未能提供证据证明其在作出对申请人不利的退件行为时已按照正当的程序要求保证了申请人依法享有陈述申辩权和提起行政复议或行政诉讼的法律救济权，违反了行政正当程序的要求，属于程序违法。再次，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”本案中，被申请人于2020年 11月27日收到申请人提交的申请材料，却于2021年3月31日作出退件处理的的行政行为，显然超出了法律规定的办理期限。第三，行政机关作出行政行为应当于法有据。本案中，被申请人作出退件处理的理由仅表述为“因不符合启住建2020（3）号文范例图式”，但未说明申请人的申请违反的相关法律、法规、规章的具体条文，且启住建规〔2020〕3号文也未将不符合附件1中参考样式作为不予审批的情形。因此，被申请人作出的被复议行政行为法律适用错误。
需要指出的是，案涉被复议《建设工程设计方案审查修改意见》按照启住建规〔2020〕3号文规定，本应属于行政机关之间内部会办意见。一般来讲，该会办审查意见的作出不产生外部法律效力，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。本案中，案涉《建设工程设计方案审查修改意见》由被申请人在向申请人退回申请办件的同时，一并出具给申请人，应视为对申请人的送达。因此，内部行政行为转化为外部行政行为。与此同时，判断内部行政行为是否外部化还有一个关键要素是分析该内部行政行为是否产生了外部法律效力，即是否对申请人的权利义务直接产生影响。案涉被复议《建设工程设计方案审查修改意见》虽名为“修改意见”，但实质内容是对申请人提出的申请予以退件处理。对申请人而言，该《修改意见》直接导致其本次申请无法继续进行。因此，其对申请人权利义务的影响方式是直接的，具备具体行政行为的要素特征，属可复议的行政行为。被申请人认为该《修改意见》不属于具体行政行为，不具有对外效力于法无据，本机关不予支持。
综上，被申请人对申请人作出的被复议《建设工程设计方案审查修改意见》，主体不适格、程序违法、法律适用错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三）项第2目、第3目、第4目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定如下：
撤销被申请人启东市自然资源和规划局于2021年3月31日对申请人作出的编号为2021000xx《建设工程设计方案审查修改意见》。
启东市人民政府
二〇二一年八月十六日
附相关法律条文：
中华人民共和国行政复议法
第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
2.适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越或者滥用职权的；
中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十五条 具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。