启东市人民政府行政复议决定书
[2020]启行复第64号
申请人：陈xx
被申请人：启东市人力资源和社会保障局
第三人：上海xx有限公司启东分公司
申请人陈xx不服被申请人启东市人力资源和社会保障局于2020年9月28日作出的启人社工决字[2020]0xx8号《不予认定工伤决定书》，于同年10月20日通过邮寄方式向本机关提出行政复议申请。本机关于同年10月21日收到后进行审查，因申请人提交的行政复议申请材料不齐全、被申请人不正确、复议请求不明确，本机关法制工作机构于同年10月21日向申请人发出[2020]启行复补第64号“补正行政复议申请通知书”。同年10月30日，本机关收到申请人的补正材料后，于同年11月2日向被申请人发出[2020]启行复第64号“答复通知书”。被申请人收到后，于同年11月9日向本机关提交了答复书及相关材料。同年11月12日，本机关向启东市法律援助中心发出《建议给予法律援助函》。同月23日，该中心指派江苏xx律师事务所朱xx律师担任申请人的代理人。本机关于同年11月23日向第三人上海xx有限公司启东分公司发出参加行政复议通知书。第三人上海xx有限公司启东分公司未提交参加行政复议相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准延长审查期限30日，并依法通知各方当事人，本案现已审理终结。
申请人称，其于2014年2月在单位上班，于2017年出现反酸胸闷，于2018年4月感到胸痛，经检查诊断为：肺气肿、肺大泡、肺炎、双肺上部斑点灶炎性。2018年4月19日，其在单位上班3个多小时感到胸闷。被申请人调查与事实不符，明显避重就轻，疏忽大意，损害劳动者应有权利。故申请行政复议，请求撤销启人社工决字[2020]0xx8号《不予认定工伤决定书》。
申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料复印件：1.申请人身份证；2.与劳务派遣单位上海xx有限公司启东分公司签订的劳动合同书两份（2014年2月12日至2016年2月11日和2016年2月12日至2018年2月11日）；3.xx省xx市xx区人民医院住院单；4.启东市xx医院CT检查报告单；5.上海市职业病防治院放射诊断报告；6.江苏省职业病诊断鉴定委员会出具（编号20200xx）《职业病鉴定书》；7.启人社工决字[2020]0xx8号《不予认定工伤决定书》；8.xx（启东）有限公司营业执照信息。
被申请人答复称，根据国务院《工伤保险条例》第五条规定，启东市人力资源和社会保障局作为本行政区域内的社会保险行政部门，负有在本行政区域内对因工作负伤的职工作出工伤认定的法定职责。第一，被申请人作出的具体行政行为程序合法。2020年7月6日，申请人向被申请人提交工伤认定申请，陈述其本人于2018年4月19日，在xx（启东）有限公司（以下简称x宇公司）吹砂操作工岗位上班3个多小时，感到胸痛、胸闷。被申请人于申请同日向其作出《工伤认定补充材料通知书》（启人社工补字[2020]0xx1号）。待收到补充材料后，被申请人于2020年7月30日受理，并作出《工伤认定申请受理决定书》（启人社工受字[2020]0xx9号）和《工伤认定限期举证告知书》（启人社工告字[2020]0xx0号），并向上海xx有限公司启东分公司（以下简称x网公司）邮寄该受理书和告知书。经过对证据的审查，被申请人于2020年9月28日作出《不予认定工伤决定书》（启人社工决字[2020]0xx8号），并依法送达。
第二，被申请人作出的具体行政行为事实清楚，证据确实充分。被申请人根据申请人提交的证据材料及x网公司提交的举证材料，调查核实以下事实：1.申请人系x网公司员工，被派遣至x宇公司工作；2.申请人在工作中没有受到外伤，且根据江苏省职业病诊断鉴定委员会作出的《职业病鉴定书》（编号20200xx）“无尘肺”的鉴定结论，申请人受伤害的情形不符合《工伤保险条例》第十四、十五条之规定，不予认定工伤或者视同工伤。综上，被申请人作出的[2020]0xx8号《不予认定工伤决定书》的具体行政行为，所依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，恳请复议机关依法维持。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.《工伤认定申请表》；2.《工伤认定补充材料通知书》（启人社工补字[2020]0xx1号）及签收记录；3.《工伤认定申请受理决定书》（启人社工受字[2020]0xx9号）与送达情况；4.《工伤认定限期举证告知书》（启人社工告字[2020]0xx0号）及送达情况；5.《不予认定工伤决定书》（启人社工决字[2020]0xx8号）及送达情况；6.劳动合同书两份；7.《职业病鉴定书》（编号20200xx）及附件；8.申请人身份证复印件；9.上海市肺科医院上海市职业病防治院放射诊断报告、xx市xx区人民医院CT影像检查报告单、启东市人民医院CT检查报告单；10.启东市市场监督管理局企业登记资料查询表；11.情况说明、《职业病鉴定书》（编号20200xx）。
被申请人提供的法律依据为《工伤保险条例》第五条、第十四条、第十五条。
本机关经审理查明：申请人陈xx系第三人上海x网有限公司启东分公司员工，于2014年2月至2018年6月被派遣至启东胜xx有限公司（后变更至x宇（启东）有限公司）冷箱事业部任普工，从事集装箱门框吹灰作业，作业期间接触金刚砂粉尘。申请人2018年6月至离职时在该公司工作期间不接触粉尘。申请人自述其从2017年始出现反酸，2018年4月开始胸闷、胸痛，否认肺结核、肺部肿瘤史，有20年吸烟史，每天20支，2018年戒烟。2019年2月27日、9月6日和2020年6月3日经南通市疾病预防控制中心高千伏X射线后前位胸片（DR:片号09xx1）示：两肺野透光度增强，未见明显尘肺X射线影像学改变。2019年南通市职业病诊断鉴定委员会作出编号20190xx职业病鉴定，申请人对此有异议。2020年6月9日，江苏省职业病诊断鉴定委员会作出编号20200xx《职业病鉴定书》，最终鉴定结论为无尘肺。申请人于2020年7月6日向被申请人递交工伤认定申请，申请尘肺病（职业病）工伤认定。被申请人因其缺少医疗诊断证明、受伤职工身份证复印件、营业执照复印件等相关材料，于同日作出工伤认定补充材料通知书，并于7月13日寄出。被申请人收到申请人提交的补充材料后，于7月30日作出《工伤认定申请受理决定书》（启人社工受字[2020]0xx9号）向申请人送达。同日，被申请人向x网公司发出《工伤认定限期举证告知书》（启人社工告字[2020]0xx0号）。同年8月6日，x宇（启东）有限公司和第三人共同提交《情况说明》，对申请人申请工伤认定事宜不予认可。2020年9月28日，被申请人作出《不予认定工伤决定书》（启人社工决字[2020]0xx8号）。该决定书查明“陈xx系公司派遣至x宇有限公司工作人员，2018年4月19日在x宇公司吹砂岗位上班三个多小时后，感到胸闷。”据此，被申请人认为“陈xx同志受到的伤害，不符合《工伤保险条例》（国务院令第375号）第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形”。被申请人决定“不予认定或者视同工伤”，并于10月16以邮寄方式送达。
本机关另查明，申请人于2018年10月18日在上海市职业病防治院放射学诊断为双肺气肿伴肺大泡，散在少许炎性斑点灶；于2019年1月28日，在xx市xx区人民医院CT影像检查报告单诊断为：1.双侧局限性肺气肿并肺大疱形成。2.肝内钙化灶；2019年2月1日至2019年2月9日在xx市xx区人民医院住院病案首页主要诊断为肺炎；2020年2月27日在启东市人民医院CT检查报告单检查为肺气肿、肺大泡，较2019-04-01片大致相仿。所示肝内小圆形低密度影、钙化灶。
本机关审查后认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”被申请人启东市人力资源和社会保障局主管本市范围内的工伤保险工作，依法具有作出被复议行政行为的法定职权。
根据《工伤保险条例》及相关规定，确认工伤的前提及基础条件，首先，要存在劳动关系，其次，因发生事故所受伤害或患职业病应符合《工伤保险条例》第十四条规定的工伤认定情形或第十五条规定视同工伤认定情形。再次，行政复议机关审理行政复议案件，主要是对行政行为的合法性和适当性进行审查。具体来讲，主要审查行政机关作出的行政行为依据的事实认定是否清楚，证据是否确凿，适用法律法规是否正确，程序是否合法，内容是否适当。结合本案就是围绕上述几方面对被申请人作出的《不予认定工伤决定书》的合法性、适当性进行全面审查。
被申请人作出的《不予认定工伤决定书》主要事实认定是否清楚、证据是否确凿。具体行政行为的决定与它所依据的事实有直接的关联性，一个合法有效的具体行政行为应当是依据一定的事实和相应的证据作出的，具体行政行为认定的事实清楚、证据确凿是维持决定的首要条件。事实清楚是指被申请人提供的被复议行政行为认定的事实，足以证明其作出的被复议行政决定的前因后果和正当性，且这些事实符合法律、法规规定的事实要件。具体在本案中，被申请人作出不予认定工伤或者视同工伤所依据的事实为“陈xx系公司派遣至x宇启东有限公司工作人员，2018年4月19日在x宇公司吹砂岗位上班三个多小时后，感到胸闷。”上述内容包括申请人与用人单位之间存在劳动关系和申请人在特定时间工作时的自我感受。显然，被申请人仅依据上述核定的事实作出不予认定工伤或者视同工伤的决定是不充分的，即被申请人认定的相关事实不足以证明行政决定存在的正当与合法。尽管，被申请人在向本机关答复时，一并提交了作出被复议行政行为的相关证据。其中，对申请人是否存在职业病，先后有南通市职业病诊断鉴定委员会书面鉴定意见（被申请人未提交）和江苏省职业病诊断鉴定委员会出具书面鉴定结论（被申请人已提交）。但是，被申请人在作出《不予认定工伤决定书》时存在下列问题：一是被申请人认定的申请人在特定时点工作时的自我感受，对本案而言并不属于主要事实或基本事实；二是根据《工伤保险条例》第十九条，对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保障行政部门不再进行核实；《工伤认定办法》第十三条规定，社会保险行政部门在进行工伤认定时，对申请人提供的符合国家有关规定的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书，不再进行调查核实。职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书不符合国家规定的要求和格式的，社会保险行政部门可以要求出具证据部门重新提供。因此，两者要求的适用条件分别规定为“依法取得”“符合国家有关规定”，并赋予社会保险行政部门“可以要求出具证据部门重新提供”职权。所以，在本案中，被申请人在具体运用时，对此具有审核的职责和义务，即应当按照有关法律法规规章的规定对诊断鉴定材料是否依法取得并符合国家有关规定进行审核，对经审核能够确认系依法取得且符合国家有关规定才能适用“不再进行调查核实”的规定。与此同时，被申请人须在作出被复议行政行为时予以认定，包括依法审核后的上述证据及证据证明的相应事实。但是在本案中，被申请人作出《不予认定工伤决定书》对此未有体现，缺失了这部分应当认定的案件主要事实。换言之，职业病诊断或鉴定书不能替代被申请人的事实认定。因此，被申请人作出《不予认定工伤决定书》存在主要事实认定不清。
综上，被申请人作出的启人社工决字[2020]0xx8号《不予认定工伤决定书》主要事实认定不清，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定如下：
撤销被申请人启东市人力资源和社会保障局对申请人作出的启人社工决字[2020]0xx8号《不予认定工伤决定书》，并责令被申请人在收到本决定书之日起六十日内重新作出具体行政行为。
申请人、第三人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
二〇二一年一月二十八日
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
1.主要事实不清的；
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。