启东市人民政府行政复议决定书
[2021]启行复第86号
申请人：姚xx
被申请人：启东市汇龙镇人民政府
申请人姚xx不服被申请人启东市汇龙镇人民政府于2021年7月30日作出的No:2100xx《限期拆除通知书》，于2021年8月1日以邮寄形式向本机关提出行政复议申请。本机关于次日收到后受理，并于同月3日向被申请人发出[2021]启行复第86号《答复通知书》。被申请人收到后于2021年8月9日向本机关提交了答复书及相关证据依据材料。本案因情况复杂，经本机关负责人批准,延长审理期限30日，并依法告知双方当事人。本案现已审理终结。
申请人称，其不服被申请人作出的《限期拆除通知书》，请求撤销该《限期拆除通知书》，其主要的事实与理由为：申请人所在的启东市xx镇xx村地块于2021年被纳入启东xxxxx建设项目，因被申请人不对申请人房屋进行补偿和安置，也没有具体明确可实施的安置方案，申请人不同意签订安置补偿协议。2021年7月30日，被申请人对申请人作出限拆通知，认定申请人的房屋为违法建设，并责令申请人于2021年7月30日17时以前自行拆除。申请人认为该通知书事实不清、法律适用错误、程序违法、行政目的不当且涉嫌滥用职权，应予以撤销。
第一，该限拆通知书事实不清、法律适用错误。申请人及父母在xx镇xx村x组各自拥有宅基地，申请人在宅基地上建房三间，申请人父母建房两间。1998年申请人之子姚x结婚，决定另建房屋，但村里迟迟未核定新宅基地。经村委口头同意后，姚x于2005年在申请人一家原有房屋的基础上，选择其中三间进行翻建（即限拆通知所指房屋）。2008年1月7日，针对翻建房屋，姚x向启东市xx镇财政所缴纳罚款6xx0元。被申请人认为申请人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，但该条款所限制的是乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，申请人系在原宅基地上进行建设，未违反该规定。另被申请人还认为申请人违反了该法第六十五条，但该法律适用的前提是申请人的房屋处于乡、村庄规划区内，而被申请人并未查清申请人建房时是否在规划区，且法律要求先改正，而非直接拆除。另该法实施日期为2008年1月1日，而申请人房屋存于此之前，适用该法错误。且《行政处罚法》第三十六条规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。
第二，程序严重违法。限拆通知作出前，根据《江苏省行政程序规定》第五十三条与第六十条之规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。行政执法决定应当载明救济的途径和期限，还应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。被申请人在作出限拆通知的过程中未履行任何的程序和告知申请人相应的权利，剥夺了申请人申辩及救济的权利。
第三，限拆通知的行政目的明显不当、被申请人滥用职权。在此案中，现案涉房屋已被纳入启东xxxxx建设项目，房屋征收过程中，申请人未同意签署安置补偿协议，被申请人就直接作出限拆通知，以申请人的房屋为违法建筑为由，要求限期拆除。行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。涉案房屋系申请人合法拥有的住房，不仅不对申请人房屋进行补偿和安置，还将涉案房屋认定为违法建设，系滥用职权。如强行拆除该房屋，以申请人的经济条件和家庭情况，完全没有再次购买房屋作为住房的能力。
申请人在申请行政复议时向本机关提交了以下材料复印件：1.申请人身份证；2.房屋照片打印件；3.No:2100xx《限期拆除通知书》；4.江苏省行政事业性收费收据；5.停止执行申请书；6. No:2100xx《立即强制拆除决定书》。
被申请人答复称，被申请人于2021年7月23日接到群众举报，反映xx镇xx村x组有违法搭建房屋的行为。当日，被申请人安排工作人员前往现场核查，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条之规定对申请人发放No：00000xx《核查通知书》，当事人未在规定时间内提供其房屋的合法手续。后经核查：姚xx和施xx为夫妻关系，住启东市xx镇xx村x组。施xx、姚xx户在1989年启东县农村宅基地勘查登记表（档案号为惠丰09070xx）中记载，施xx作为户主，家庭成员有丈夫姚xx、长女、长子姚x四人名下共同登记有批准建筑占地9x平方米三间平房，实际建房三间9x.99平方米。该户在未办理建房申请批建手续情况下，于2005年拆除上述三间平房，建成建筑占地1xx.37平方米的二层楼房一幢，至今保持现状。2008年1月，惠丰镇人民政府针对该户未办理建房手续，私自翻建房屋的违法行为作出罚款6xx0元人民币的处罚行为，罚款是对其违法行为进行处罚，无法认定为合法建筑。被申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条等法律法规、认为施xx、姚xx户现存房屋未经政府相关部门批准、私自翻建，为违法建筑。2021年7月30日对申请人发放了No：2100xx《限期拆除通知书》，要求当事人在2021年7月30日17时之前自行拆除上述建筑。
被申请人在答复时一并提交了以下材料：1.行政复议负责人身份证明书、法定代表人身份证明书；2.No:00000xx《核查通知书》；3.No:2100xx《限期拆除通知书》；4.照片打印件4页；5.江苏省行政事业性收费收据；6.启东县农村宅基地勘查登记表。
本机关经审理查明，根据《启东县农村宅基地勘查登记表》记载：1986年4月23日，施xx户包括丈夫姚xx在内四人，批准建房建筑面积9x平方米，实际建房建筑占地9x.99平方米。2005年，施xx户对原房屋进行翻建。2008年1月，姚x向xx镇财政所缴纳“房屋清理费”6xx0元整。经双方表述，该笔款项系对私自翻建房屋的违法行为作出的罚款。2021年7月23日，被申请人向申请人发出《核查通知书》：因申请人涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，要求申请人于2021年7月25日前，携带相关材料到被申请人综合执法局处接受调查处理。2021年7月30日，被申请人发出《限期拆除通知书》：被申请人在执法检查中发现申请人在启东市xx镇xx村x组有违法搭建房屋的行为，未取得相关批准手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依照该法第六十五条之规定，责令其于2021年7月30日17时前自行拆除上述建设，逾期不拆除的将依法实施强制拆除。申请人对此限期拆除通知书不服，于2021年8月1日向本机关提交了行政复议申请书。
本机关另查明：在行政复议期间，申请人于2021年8月12日向本机关提交了《停止执行申请书》，本机关于同月13日收到后，立即向被申请人以电子邮件形式发出《紧急通知》，告知其根据《行政强制法》第四十四条规定，在复议、诉讼法定期限内，应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。后经了解，申请人房屋已于2021年8月13日拆除完毕。
本机关认为：本案争议焦点为被申请人作出的《限期拆除通知书》是否合法。行政机关在履行行政职责时，对违法行为查处时应当做到事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。就本案而言，首先，被申请人在作出被复议行政行为时，对案涉房屋状况包括是否在规划区内、四至位置、建筑占地面积、房屋结构等均未作认定，而上述内容应当是被申请人确定自己的职权依据、法律适用、确定违法建设主体及责令违法建设人拆除的实际对象和具体范围。因此，被申请人作出的《限期拆除通知书》主要事实认定不清。其次，任何行政行为的作出需要遵循程序正当性原则，即在查明事实基础上，保证行政相对人享有的参与权，获取陈述申辩的机会。陈述和申辩权是当事人在行政程序中享有的主要程序权利之一。行政主体在作出对当事人不利行政行为前，应当听取当事人陈述和申辩，这也是行政主体的法定义务。本案中，被申请人未能提供证据证明其按照正当的程序告知申请人依法享有陈述申辩权和提起行政复议或行政诉讼的法律救济权，违反了行政正当程序的要求，属于程序违法。最后，关于法律适用问题。被申请人以申请人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条为由，而第四十一条第二款的规定（其他三款均不适用本案情形）为：在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。本案系农村村民建房，因此，被申请人应当根据申请人所在村庄的规划材料并依据省政府制定的相关规定作出处理，其直接适用该法第四十一条全文，属适用法律不当。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2、3目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定如下：
确认被申请人于2021年7月30日作出的《限期拆除通知书》违法。
申请人如不服本行政复议决定，可在接到本决定书之日起十五日内向南通市中级人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
2021年10月18日
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
1. 主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十五条 具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。