启东市人民政府行政复议决定书

[2022]启行复第88号

申请人：徐X

被申请人：启东市自然资源和规划局

第三人：启东市海复镇人民政府

申请人徐XX不服被申请人启东市自然资源和规划局于2022年7月12日作出的启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》中第一点处理决定，于2022年9月3日向本机关邮寄行政复议申请。本机关于同月5日收到。经审查，本机关认为行政复议申请材料不齐全、被申请人不适格等，于同月8日通知申请人补正行政复议申请。同月15日，申请人邮寄行政复议补正申请后，又于同月22日进行更正。同月22日，本机关受理更正后的复议申请，并向被申请人发出[2022]启行复第88号《答复通知书》，被申请人在法定期限内向本机关提交了行政复议答复及相关证据依据材料。因启东市海复镇人民政府与本案有利害关系，本机关于2022年11月3日向其发出《参加行政复议通知书》，告知其可作为第三人参加行政复议。第三人启东市海复镇人民政府在行政复议期间，向本机关提交了相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准依法延长审查期限30日，并告知各方当事人。本案现已审查终结。

申请人称其举报启东市海复镇人民政府挖27亩基本农田取土卖给施工单位的事实，被申请人未予否定。《土地管理法》第七十二条规定，被申请人是在监督检查工作中发现土地违法行为有权处罚的县级以上人民政府自然资源主管部门。《处理决定书》中“经调查，取土行为停止至今已超二年，根据《行政处罚法》第三十六条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”案涉违法行为的发现主体应为有权处罚的机关部门--被申请人，申请人举报后，被申请人于2022年5月13日受理启动调查立案程序，发现时效应以举报时间为准，没有超过二年的期限。《土地管理法》第三十七条第三款强制性规定，禁止占用永久基本农田挖塘养鱼。十多年前海复镇政府挖塘取土卖土后至今未予填埋复耕，继而对外招商引资，发包水产养殖。《行政处罚法》第三十六条第二款，违法行为有连续或者继续状态的，以行为终了之日起计算。海复镇政府的违法行为至今继续状态，没有超过二年的期限。综上，被申请人的《处理决定书》适用依据错误，故，申请人根据《行政复议法》的相关规定，要求撤销该《处理决定书》重新作出处理决定。

申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料复印件：1.申请人身份证明；2.《检举信》；3.海复镇永久农田保护片；4.XX农庄图；5.启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》；6.南通市自然资源和规划局出具的《告知书》。

被申请人答复称，一是被申请人在案涉的启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》第1项处理决定中认定申请人所举报的“取土行为停止至今已超二年”，有充分的事实根据。本案中，申请人所举报的非法取土的违法行为发生地点为海复镇四堤村范围内。经被申请人调查核实:上述取土行为发生于2012年的临海公路(海复段)建设过程中，因328国道的道路路基填土的需要，该项目的施工单位的确曾于2012年在海复镇四堤村15组部分村民的承包田中进行取土作业。但在临海公路(海复段)道路竣工后，上述取土行为即已停止，未再发生新的取土行为。因此，被申请人在启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》第1项处理决定中认定申请人所举报的“取土行为停止至今已超二年”，有充分的事实根据。二是被申请人在案涉的启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》第1项处理决定中认定“取土行为停止至今已超二年，不再给予行政处罚”，有充分的法律根据，所作的行政程序处理决定并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案中，申请人举报的取土违法行为发生于2012年，且违法行为终结后未再发生新的取土违法行为，因而依上述法律规定，已超法定的二年追诉时效，是显而易见的。需要指出的是:《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》(〔1997〕法行字第26号)中有关“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”的规定，仅适用于非法占用土地的违法行为，而不适用于取土的违法行为。需要强调的是:由于本案中将取土坑改造为鱼塘养殖，并实施后续建设XX农庄的非法占地的土地违法行为的是陆永兵，而不是实施取土的施工单位所为。因而本案之违法取土情形也不适用上述司法解释中有关“破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待”的规定。更何况，被申请人在启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》第2项明确告知对于申请人举报的XX农庄的非法占地已立案调查。因此，被申请人在启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》第1项处理决定中认定“取土行为停止至今已超二年，不再给予行政处罚”，有充分的法律根据，并无任何不当之处。三是复议申请人与其举报的违法取土行为之间没有法律上的利害关系，因而其不具有申请行政复议的主体资格，复议机关应当依法驳回其复议申请。我国《行政复议法》第九条规定:公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。国务院《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项更将“申请人与具体行政行为有利害关系”作为受理行政复议申请的法定条件之一。本案中，由于案涉取土违法行为并未占用复议申请人徐XX的承包地，因而其与案涉的取土违法行为之间没有法律上的利害关系，显然无权就其要求被申请人查处案涉的取土违法行为申请行政复议。因此，复议机关依《行政复议法实施条例》第四十八条第(二)项有关“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”的规定，驳回复议申请人的行政复议申请。基于上述的事实与理由，被申请人请求复议机关依法驳回复议申请人的行政复议申请，维持被申请人所作的启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》的第1项处理决定，以维护和保障答复人正常的工作秩序。

被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书；3.授权委托书；4.启自然资规行决字〔2022〕6号《行政程序处理决定书》及寄件凭证；5.举报信及举报材料；6.行政程序告知书及寄件凭证；7.调查材料；8.《行政处罚法》节选；9.最高人民法院行政庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复等。

被申请人提供的法律依据为:《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》等。

第三人未向本机关作书面陈述，但向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.情况说明；2.承包土地分户明细；3.承诺书及四堤村2021年林海公路取土后水面补偿明细。

本机关经审理查明：被申请人于2022年5月6日收到上级自然资源部门转送的关于申请人举报2009年当地修建G328国道时，海复镇政府违反规定挖27亩基本农田，取土卖给施工单位，未经审批在基本农田建“XX农庄”等问题的信访单。被申请人于2022年5月13日作出《行政程序告知书》并进行了送达。被申请人经过调查核实：在2012年建设临海公路G328道路时，因做路基需要取土,当时施工单位从海复镇四堤村十五组部分农户的承包田内取土，并给于承包农户共计每亩8000元的赔青费和补偿费。取土是在2012年G328国道施工时取得，G328国道建成后就没有再发生取土行为。在取土结束后，本来村里打算要进行土地平整的。但后来陆XX向村委会提出要租用这块土地，在原来形成的取土坑基础上，改造成鱼塘后用于水产养殖，并同时经营农家乐。由于池塘养殖仍属于农用地范畴，因此，村里征求农户意见，在承诺每年给予农户一定金额的补偿后，与陆XX签订了租赁协议，将该区域的土地出租给陆XX。陆XX承租后，将原取土坑改造为鱼塘用于水产养殖，建成了现在的XX农庄。被申请人于2022年7月12日作出《行政程序处理决定书》（启自然资规行决字〔2022〕6号）载明：“一、你反映的2009年海复镇政府违反规定挖27亩基本农田取土卖给施工单位的问题。经调查，取土行为停止至今已超二年，根据《行政处罚法》第三十六条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。二、你反映的未经审批在基本农田建XX农庄的问题。经查，XX农庄未经批准，从2016年1月起，占用海复镇四堤村328国道东侧4248平方米土地。建造了看护房16间，配电房一间，办公室1间，并固化了水泥场地，属非法占地。被申请人已立案调查。目前该案正在调查处理过程中。”并于当日交付邮寄送达。

另查明，申请人的承包地并不位于案涉的土地范围内，取土后的补偿明细中没有申请人。

本机关认为：申请人对违反土地管理法律、法规的行为进行检举是《中华人民共和国土地管理法》赋予和倡导的权利。尊重申请人的检举权并依法开展调查处理是被申请人的法定义务。但是申请人对被申请人由此作出的行为不服向复议机关提起行政复议必须接收《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规制。

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”，申请人与具体行政行为有利害关系是受理行政复议的法定条件。本案中，由于案涉取土行为并未占用申请人徐XX的承包地，申请人也未提供任何证据证明其在案涉土地上存在行政法意义上应当保护的合法权益。现有证据不足以证明上述举报事项侵害了申请人的合法权益，申请人与举报事项之间并不具有行政法上的利害关系，无权就该举报事项提起行政复议。故申请人不具有提起本案行政复议的申请人资格。

综上，申请人提起本案行政复议申请不符合受理条件，受理后依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人于2022年9月3日向本机关提起的行政复议申请。

申请人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。

启东市人民政府

2022年12月12日

附相关法律条文：

中华人民共和国行政复议法

第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

中华人民共和国行政复议法实施条例

第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

   （二）申请人与具体行政行为有利害关系；

第四十八条 有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：

   （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。