启东市人民政府行政复议决定书
[2020]启行复第74号
申请人:周xx
被申请人:启东市交通运输局
申请人周xx不服被申请人启东市交通运输局于2020年11月5日作出的启交道罚字[2020]第00xx7号《行政处罚决定书》,于同月11日以邮寄方式向本机关提出行政复议申请。本机关经审查后,于同日向被申请人发出[2020]启行复第74号《答复通知书》。被申请人收到后,于同月20日向本机关提交了答复书及相关材料。同月12日,本机关向启东市法律援助中心发出《建议给予法律援助函》。同月13日,该中心指派江苏东晋律师事务所朱xx律师担任申请人的委托代理人,并于同年11月26日提交参加行政复议相关材料。因本案情况复杂,经本机关负责人批准延长审查期限30日,并依法通知各方当事人。本案现已审理终结。
申请人称,2020年10月13日上午,其代表租车公司送乘客到启东市,该行程结束后,根据客户要求又送人至启东xx园xx路。本来谈好了价钱,但客户不给钱,遂报警处理。民警到达现场后将此事移交给交通部门处理。申请人认为第一次载客已经结束,第二次载客未收到车费,且并未被交通部门当场查获,而实际由公安部门移交,其不知此类载客行为违法等。
行政复议期间,申请人向本机关补充提交书面材料,自述其生活困难,疫情期间无固定收入,又是初犯,且违法载客行为未造成任何交通事故,罚款xx元过重。请求撤销启交道罚字[2020]第00xx7号《行政处罚决定书》,从轻处罚。
申请人在申请行政复议时,同时向本机关提交了以下材料复印件:1.申请人身份证;2.《违法行为通知书》;3.“xx”朋友圈截图1张;4.《解除行政强制措施决定书》;5.《交通扣押(查封)清单》;6.《行政强制措施决定书》;7.《行政处罚决定书》;8.南通xx区xx街道xx村社区居民委员会出具的申请人生活困难证明。
申请人委托律师称:第一,本案的事实未查清。2020年10月13日上午,申请人接收微信用车平台派单,开车将乘客从南通xx旅行社送到启东xx公司。后乘客王xx提出让申请人再从启东xx巷接一群人送到xx园区,申请人按约完成后,要求王xx支付xx元,王xx不同意,协商未果后,王xx报警。民警调解后离开,双方又陷入僵持,申请人再次报警,民警到达现场后要求申请人提供道路运输证件,因申请人未能提供,本案才案发。关于申请人报警案发的事实在现场笔录中并无记载。
第二,行政处罚程序违法。1.《行政处罚法》第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”而行政机关在复议的过程中并没有提供集体讨论决定的依据,属程序违法。2.《交通运输行政执法程序规定》第三十八条“《询问笔录》应当客观、如实地记录询问过程和询问内容”。而行政机关制作的《询问笔录》第三页中,“询问人问以上记录请您仔细看一下,如无异议,请签字?被询问人答无异议,我签字。”而被询问人签名处则无申请人的签字,由此可见该询问笔录流于形式,并没有客观、如实地记录。3.根据《交通运输行政执法程序规定》第五十三条“执法人员在执法过程中应当展示执法证件。”据申请人本人反映执法人员在执法的过程中从未展示过执法证件。在行政复议的过程中,行政机关亦未提供执法人员的证件。故导致周xx无法核实执法人员的身份。4.根据《交通运输行政执法程序规定》证据收集的相关规定,“证据提供人应当在原始载体或者说明文件上签名或者盖章确认。”被申请人提供的微信截图页中,一部分在提供姓名栏中没有提供人的签名以及提供截图的时间;剩余的截图页提供人栏均显示为“乘客”,且并无乘客本人的名字也没有乘客的身份信息。对此,代理人认为行政机关收集证据形式违法,这些微信截图并不能作为证据使用。另外本案中没有该付款乘客的现场笔录予以佐证。申请人也没有就询问笔录签字。故现有证据无法证实xx元即违法所得。
第三,行政处罚主体错误。申请人受雇于平台,由平台统一派单,即使存在违法行为应当由平台承担相应责任,而不应当处罚申请人。
第四,本案量罚失当,处罚过重。本案系申请人主动报警才案发,虽报警初衷是为解决和乘客之间纠纷,但间接也以自己的行为纠正违法行为危害后果。根据《行政处罚法》第二十七条规定“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫有违法行为的;(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的”。另外,基于本案中申请人将乘客安全送达目的地,并没有因违法行为给乘客造成人身伤害,申请人即使存在违法行为也应当减轻处罚。综上所述,代理人认为启交道罚字[2020]第00xx7号行政处罚决定未查清案件事实、处罚程序严重违法,量罚失当、处罚过重,依法应当撤销。
被申请人答复称,第一,被申请人具有主管本市范围内道路运输的法定职责。根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。”第三款规定“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”被申请人对于案涉非法营运具有管理权。
第二,行政处罚认定事实清楚。《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第十条规定了从事客运经营应当具备的条件,并应申请取得《道路运输经营许可证》、《车辆营运证》。2020年10月13日16时许,申请人驾驶苏FW0xx8(黄)中型普通客车从事客运经营时,未取得道路运输经营许可。
第三,行政处罚程序合法。被申请人在接到启东交警的通报后,对申请人的违法行为进行立案审查,于2020年10月19日向申请人邮寄送达了“违法行为通知书”,告知其享有陈诉申辩的权利,于2020年11月5日才对申请人作出行政处罚决定,因此,处罚程序合法。
第四,行政处罚适用法律正确,处罚适当。根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定“违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”根据《江苏省道路运输条例》第六十四条规定:“道路运输管理机构应当对道路运输以及相关业务经营者及其从业人员实施动态管理和违法行为累积记分制度,定期对其经营行为、服务质量、安全生产等情况进行质量信誉考核,并将考核结果向社会公布。质量信誉考核结果应当纳入服务质量招标评标标准。”因申请人的违法所得不足20000元,故被申请人在履行相关的处罚告知程序后,于2020年11月5日对申请人作出罚款xx元、责令停止经营、记道路运输从业人员从业资格证件xx分。适用法律正确,处罚适当。综上,申请人的复议请求,既无事实依据,又无法律依据,答复人对其作出的行政处罚,事实清楚,程序合法,适用法律正确,处罚适当。请求依法维持被申请人的启交道罚字[2020]第00xx7号行政处罚决定书。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件:1.《立案登记表表》;2.《违法行为通知书》及送达回证;3.《行政处罚决定书》及送达回证;4《交通运输行政强制措施(执行)审批表》;5.《行政强制措施决定书》及送达回证;6《交通运输扣押(查封)清单》及送达回证;7.《解除行政强制措施决定书》及送达回证;8.《通知书》及送达回证;9.《交通行政案件归还车辆牌证记录单》;10.乘客王xx、申请人的《现场笔录》;11.周xx《询问笔录》,王xx《询问笔录》,王xx身份证复印件;12.申请人身份证;13.南通市xx区xx服务中心营业执照复印件。14.微信转账记录截图2张,微信聊天记录截图9张,驾驶员微信号手机截图1张;15.申请人机动车驾驶证、机动车行驶证;16.视听资料证据情况说明1页及光盘1张。
被申请人提供的法律依据为《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款、第三款,第八条,第十条,第六十三条,《江苏省道路运输条例》第六十四条。
本机关经审理查明:乘客王xx系劳务公司招募人员,因用车需求,在58同城发布信息,信息内容为2020年10月13日上午10时从南通xx旅馆接劳务人员至启东xx公司,再从启东xx巷接劳务人员送至启东xx园,车费为xx元,微信名为“xx”收取xx元抽成费后,将该信息发布在微信群、微信联系人之中。申请人以微信名“汽xx王”与第三人取得联系,由此承揽了该项业务。乘客王xx随后与申请人取得联系。申请人驾驶苏FW0xx8号中型普通客车将该行乘客送至启东xx公司,王xx公司人员通过微信支付xx元给申请人后,王xx再与申请人从启东xx巷接劳务人员至启东xx园。到达目的地后,申请人要求乘客王xx另行支付xx元车费,双方因车费纠纷发生争议。王xx进行了第一次报警,民警调解后离去。随后,申请人进行了第二次报警,派出所出警后要求申请人提供道路运输证件,因申请人未能提供该证件,民警通知市交通部门处理。
被申请人执法人员施xx、陈xx、陆xx等人到达现场后,于同日下午对苏FWOxx8(黄)中型普通客车进行检查,使用行政执法记录仪进行了执法过程记录,并办理了立案登记。同时,被申请人从公安部门调取了执法视频记录,并调取了申请人与网络平台的聊天记录截图。同日,被申请人经依法审批,对申请人作出启交道罚字[2020]第00xx7号《行政强制措施决定书》,依据《中华人民共和国行政强制法》及《江苏省道路运输条例》第六十三条第一款之规定,决定对申请人的一辆苏FWOxx8(黄)中型普通客车实施扣押,期限为2020年10月13日至2020年11月12日。同时制作了《交通运输扣押(查封)清单》,申请人周xx在该清单上签字确认。被申请人同时一并向申请人送达了《廉政告知书》。同日,被申请人对乘客王xx和申请人分别制作了《现场笔录》。在对王xx的《现场笔录》中,被申请人执法人员记录了案发经过、执法人员亮证执法、表明身份和王xx陈述的事实经过,王xx最后签字确认;在对申请人的《现场笔录》中,被申请人执法人员记录了下列内容:“执法人员陈xx、陆xx通知当事人周xx到场,出示执法证件。当场告知周xx采取行政强制措施的理由、依据及依法享有的权利、救济途径,向周xx宣读并当场交付《交通运输行政强制措施决定书》和《交通运输扣押(查封)清单》;周xx未作陈述申辩;扣押车辆情况:车辆外观良好,车内物品由周xx自行负责处理,车内无贵重物品。”申请人未在上面签字,被申请人在备注栏注明“当事人拒绝签字,直接离开。”被申请人执法人员陈xx、施xx及记录人陆xx作了签字。同日,被申请人执法人员对申请人制作了《询问笔录》。申请人在该《询问笔录》上未签字确认,被申请人注明“当事人拒绝签字,直接离开。”被申请人执法人员陆xx、施xx(兼记录人)及见证人陈xx作了签字。同月19日,被申请人向申请人作出启交道罚字[2020]第00xx7号《违法行为通知书》,内容为拟作出处罚的事实、依据,并告知陈述、申辩和举行听证的权利。同日,被申请人以邮寄方式对申请人进行送达。通过查询“中国邮政速递物流”系统,该邮件于2020年10月22日12:10:02时由申请人本人签收。同月26日,被申请人对南通市xx区xx服务中心委托代理人王xx制作了《询问笔录》。在该份询问笔录中,xx区xx服务中心明确涉案车俩属于其所有,对申请人适用该车俩从事载客行为并不知情。同年11月5日,被申请人作出启交道罚字[2020]第00xx7号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》认定申请人的违法事实为“2020年10月13日16时00分,我队接启东公安交警部门移送在启东市xx园xx路对苏FWOxx8(黄)中型普通客车进行检查,驾驶员是周xx,该车未取得道路运输证件,因未取得道路客运经营许可擅自从事道路客运经营,违法所得不足2万元被我执法人员查获。”被申请人认定申请人行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第八条、第十条的规定,依据该条例第六十三条、《江苏省道路运输条例》第六十四条的规定,决定给予罚款xx元行政处罚,并责令停止经营,记道路运输从业人员从业资格证件xx分。
本机关另查明,2020年10月15日,被申请人对本案进行了集体讨论,制作了集体讨论记录,并进行了法制审核。但相关材料未在行政复议答复时一并向本机关提交。同年11月10日,被申请人向申请人作出启交道罚字[2020]第00xx7号《解除行政强制措施决定书》和告知申请人领回被扣押车辆的《通知书》。次日,申请人在《交通行政案件归还车辆牌证记录单》上签字确认。此外,本案申请人未取得道路客运经营许可证件,也未取得道路运输从业人员从业资格证。
本机关审查后认为,根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。”第三款规定“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”被申请人主管本市范围内的道路运输管理工作,依法具有作出被复议行政行为的法定职权。
行政复议机关审理行政复议案件,主要是对行政行为的合法性和适当性进行审查。具体来讲,主要审查行政机关作出的行政行为依据的事实认定是否清楚,证据是否确凿,适用法律法规是否正确,程序是否合法,内容是否适当。结合本案就是围绕上述几方面对被申请人作出的启交道罚字[2020]第00xx7号《行政处罚决定书》的合法性、适当性进行全面审查。
首先,被申请人作出的《行政处罚决定书》主要事实认定是否清楚、证据是否确凿。具体行政行为的决定与它所依据的事实有直接的关联性,一个合法有效的具体行政行为应当是依据一定的事实和相应的证据作出的,具体行政行为认定的事实清楚、证据确凿是维持决定的首要条件。事实清楚是指被申请人提供的被复议行政行为认定的事实,足以证明其作出的被复议行政决定的前因后果和正当性,且这些事实符合法律、法规规定的事实要件。同时,法律事实就是法律所规定的、能够引起法律关系产生、变更和消灭的现象。法律事实的一个主要特征就是它必须符合法律规范逻辑结构中假定的情况。证据事实是案件事实的基础,是证明法律事实的前提,证据证明的内容却难以自动转化为行政行为认定的案件事实,必须经过行政机关依法收集、整理,固定为证据事实,最后经过一定的法律程序后为行政机关所采纳,才能发生这种转化。具体在本案中,根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定,对未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,行政处罚主体作出处罚的一个重要事实依据是对于被处罚人违法所得的认定,即“有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款”。本案申请人实际的违法所得的情况,被申请人在作出的《行政处罚决定书》中未作认定,即未成为案件事实。而被申请人认定其“违法所得不足2万元”仅仅是法律事实,不能直接替代案件事实。此为其一。其二,被申请人对申请人是否取得道路运输从业人员从业资格证未作认定,但在作出的行政处理上包含“记道路运输从业人员从业资格证件xx分”的内容。事实上,申请人未取得过道路运输从业人员从业资格证。因此,被申请人作出《行政处罚决定书》存在主要事实认定不清。
其次,被申请人作出的《行政处罚决定书》是否合法、适当。
被申请人收集的证据表明,申请人在违法行为中有违法所得,但是被申请人对此没有按照法律规定作出没收处罚。同时,对申请人并不存在道路运输从业人员从业资格证,却作出了“记道路运输从业人员从业资格证件xx分”的处理。此外,对申请人作出罚款xx元的处罚决定,没有说明行使行政处罚自由裁量的事实和法律依据。
综上,申请人从事非法道路营运行为应受处罚,微信网络平台也不是法外之地,应深刻吸取教训,立即主动停止非法营运活动,切勿心存侥幸。被申请人打击非法道路运输是其履行法定职责的应有之举,但作出行政行为必须满足依法行政的刚性要求。本案,被申请人作出的启交道罚字[2020]第00xx7号《行政处罚决定书》,主要事实认定不清,应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定,本机关决定如下:
撤销被申请人启东市交通运输局对申请人作出的启交道罚字[2020]第00xx7号《行政处罚决定书》,并责令重新作出具体行政行为。
申请人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
二〇二一年二月九日
附相关法律条文:
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:
(三)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
1.主要事实不清、证据不足的;
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十五条
具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第(三)项规定情形之一的,行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法;决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。