启东市人民政府行政复议决定书
[2020]启行复第54号
申请人：秦xx
被申请人：启东市市场监督管理局
第三人：启东市xx有限公司
申请人秦xx不服被申请人启东市市场监督管理局于2020年9月28日作出的启市监告[2020]xxx号《举报不予立案告知书》，于同年10月9日通过邮寄方式向本机关提出行政复议申请。本机关于同年10月12日收到，于同年10月13日向被申请人发出[2020]启行复第54号“答复通知书”。被申请人于同年10月23日向本机关提交了答复书及相关材料。本机关于同年11月10日向第三人启东市xx有限公司发出参加行政复议通知书。第三人启东市xx有限公司未提交参加行政复议相关材料。本案现已审理终结。
申请人称，2020年8月31日其向被申请人书面邮寄一份标题为举报函的举报材料，被申请人于2020年9月28日作出“举报不予立案”的告知书没有法律依据支持，其主要理由是：申请人因生活所需于2020年8月28日在网上购得被举报人销售的“xx小鸡腿”1件，在查看配料表中发现没有任何鸡腿的成份，认为该涉案产品不符合《GB7718预包装食品标签通则》第3.4、3.5。申请人认为该涉案产品违反了上述标准以及《食品安全法》第三十四条第（十三）之规定，被申请人应当根据《食品安全法》第一百二十五条第（二）项予以处罚。申请人认为被申请人依法处理消费者的投诉举报是其最基本的法定职责，办案人员应当依法收集与案件有关的证据，但被申请人没有依法履行调查取证就草率回复申请人。另外，根据“没有救济就没有权利”的原则，被申请人没有依法告知行政复议救济权利，属于程序违法。据此，申请人向本机关提起行政复议，请求撤销被申请人作出的启市监告[2020]xxx号《举报不予立案告知书》，责令被申请人重新作出处理，并告知处理结果。
申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料复印件：1.申请人身份证；2.启市监告[2020]xxx号《告知书》；3.举报书及相关购买记录。
被申请人答复称，经调查，xx公司销售的“xx小鸡腿”（鸡翅根），产品主要原料为鸡翅根，小鸡腿为鸡翅根的习用别称。百度百科“鸡腿（食材）”词条中说明如下：“另外，还有小鸡腿就是翅根，是位于鸡翅下面的那一部分肉”。教育知识内容平台“维C视频”中“鸡小腿是哪个部分”的问题回答中也提到：“小鸡腿就是翅根，是在鸡翅下面的那一部分肉。因为样子有些像鸡腿，又有些小，所以叫小鸡腿。”在天猫搜索“小鸡腿”，跳出的相关商品也都是鸡翅根。同时，该涉案食品为避免对购买者产生误导，在产品名称“奥尔良风味小鸡腿”后也用括弧注明了“鸡翅根”。另查明，xx公司销售该食品已经履行了相应的进货查验义务，因此，被申请人认为xx公司销售该食品不存在违法行为，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条，作出了不予立案决定并告知了申请人。同时，被申请人认为申请人的复议诉讼权利并不因被申请人是否告知而创设或消灭。综上，被申请人据此作出的“举报不予立案”告知书内容、程序均无不当，无应当撤销的情形，应予维持。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.市委办公室、市政府办公室关于印发《启东市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（启办[2019]xx号）；2.《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条；3.申请人举报材料复印件一份，不予立案审批表复印件1份，举报不予立案告知书（启市监告[2020]xxx号）复印件一份；4.xx公司的法定代表人朱xx的询问笔录复印件一份，网页截屏件3张，江苏xx有限公司的营业执照和食品生产许可证复印件各1份，xx公司从上海xx有限公司进货的销售单据照片1份，涉案食品的同批次出厂检验报告复印件1份；5.xx公司的营业执照和食品经营许可证复印件各一份，朱xx的身份证复印件1份。
本机关经审理查明：申请人秦xx于2020年8月28日在网上购得第三人销售的“xx小鸡腿”1件，在查看配料表中发现没有任何鸡腿的成份，认为该涉案产品标签直接使用鸡腿图案，并用特大号字体印有“小鸡腿”等文字，不符合《GB7718预包装食品标签通则》第3.4、3.5和《食品安全法》等相关规定，于同年8月31日向被申请人书面邮寄一份标题为“举报书”的举报材料，要求被申请人依法受理举报、奖励举报人，并处罚被举报投诉人。被申请人于2020年9月3号收到申请人举报书，于同日填写了来信（访、电）举报、投诉记录处理单，并于同年9月10日赴第三人处进行了实地调查，查阅了启东市xx有限公司的营业执照、食品经营许可证，制作了询问笔录，查验了经销商的进货单和相关资质，调取了江苏xx有限公司的营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表、出厂检验报告以及食品包装标签供货方上海xx有限公司的食品经营许可证、营业执照等。同年9月24日，被申请人制作了《启东市市场监督管理局不予立案审批表》，在该份内部审批文书上，办案人员认为“当事人销售涉案食品的行为不构成违法，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款的规定，建议对当事人不予立案。”。同年9月28日，被申请人作出启市监告[2020]xxx号《举报不予立案告知书》，明确“我局前期收到你关于反映启东市xx有限公司销售的产品涉嫌标签违法的举报，经本局调查，被举报人的行为不构成违法，本局决定不予立案。对你提出的举报奖励要求，本局决定不予奖励。”
本机关另查明，涉案被举报产品的外包装上注明“xx小鸡腿chicken（鸡翅根）”，品名也明确为“xx小鸡腿（鸡翅根）”。《GB7718预包装食品标签通则》3.4：“ 应真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品，也不得利用字号大小或色差误导消费者。”3.5“不应直接或以暗示性的语言、图形、符号，误导消费者将购买的食品或食品的某一性质与另一产品混淆。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”
《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）第六条：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”该办法第八条：“有下列情形之一的，不属于本办法奖励范围：（一）食品药品监督管理等部门工作人员或者依照食品药品相关法律法规及规定负有法定监督、发现、报告违法行为义务人员的举报；（二）假冒伪劣产品的被假冒方及其委托代理人或者利害关系人的举报；（三）对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报；（四）其他不符合法律、法规规定的奖励情形。”
本机关经审查后认为：根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款：“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。”本案中，被申请人对申请人提出的书面举报具有依法处理的法定职责。
本案的争议焦点是被申请人对申请人提出的举报是否履行了尽职调查，作出的不予立案及不予奖励决定是否合法、适当。
首先，从被申请人的举证材料看，被申请人在法定时限内受理申请人举报，根据职责对被举报人进行调查询问、查验相关证照资质、查看涉案产品，并在此基础上及时答复申请人，履行了法定职责，因此，申请人认为“被申请人未经调查取证就草率回复申请人”与事实不符。其次，被申请人作出不予立案决定和不予奖励决定的主要事实依据是被举报人即本案第三人不存在违法行为。事实上，第三人经销的被举报产品外包装上标注明确为“xx小鸡腿（鸡翅根）”，不存在违反《GB7718预包装食品标签通则》3.4和3.5规定的情形，也不影响产品质量安全且不会对公众造成误导。因此，被申请人作出的“被举报人的行为不构成违法”事实认定清楚，证据确凿。第三，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款和《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）第六条及第八条，被申请人据此作出不予立案和不予奖励决定具有法律依据。
关于申请人提出被申请人作出被复议行政行为时未告知其复议救济权利及行使途径的问题。本机关认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。同时，为了更好地保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利，必须依法强化行政机关作出行政行为时的教示义务。根据国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》“作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”因此，被申请人对申请人举报投诉作出不予立案和不予奖励的同时，未告知申请人行政复议及诉讼救济权利，形式上存在瑕疵，本机关予以指正，但对申请人所主张的复议救济权利不产生实际影响，也不影响被复议行政行为的法律效力。被申请人应当通过本案得到警示，即必须在今后工作中进一步规范行政行为，杜绝类似情况再次发生。
这里需要特别指出的是，首先，从依法行政的角度，行政机关作出行政行为必须具有明确的法律依据，行政复议审查的重点也是行政行为包括法律适用在内的合法性。尽管在复议过程中，被申请人提供了相关法律依据，但是该依据仅能证明被申请人在作出不予立案时具有明确和具体的法律依据，但是未能证明其同时作出不予奖励具有法律依据。被申请人在作出《启东市市场监督管理局不予立案审批表》时对是否奖励及相应法律依据未予明确。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”因此，被申请人作出被复议行政行为时未引用具体法律条款，且在复议中不能证明该不予奖励决定符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。
综上，被申请人作出[2020]xxx号《举报不予立案告知书》认定事实清楚，证据确凿，但适用法律错误，应确认违法。但需要向申请人说明的是，本机关确认被申请人作出被复议行政行为违法的复议决定，实现了申请人的权利主张，客观上已履行了监督行政机关依法行使职权的法定职责。被申请人对申请人的举报作出不予立案和不予奖励的决定具有事实依据和法律依据，因此，为了不必要地浪费司法行政资源和行政成本，对于本案，本机关不再责令被申请人重新作出行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定如下：
确认被申请人启东市市场监督管理局对申请人作出的启市监告[2020]xxx号《举报不予立案告知书》违法。
申请人、第三人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
二〇二〇年十二月八日
附相关法律条文：
中华人民共和国行政复议法
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
2.适用依据错误的；
中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。