启东市人民政府行政复议决定书
[2021]启行复第145号
申请人：南通xx阀门有限公司
被申请人：启东市综合行政执法局
申请人南通xx阀门有限公司不服被申请人启东市综合行政执法局于2021年8月12日作出的启综执罚﹝2020﹞ 第44xx号《行政处罚决定书》，于同年10月19日向本机关邮寄行政复议申请，本机关于次日收到。经初步审查，本机关认为申请人提交的复议材料不齐全，于10月21日向申请人邮寄[2021]启行复补第145号《补正行政复议申请通知书》。本机关于10月25日收到申请人提交的补正材料，并于10月26日向被申请人发出[2021]启行复第145号《答复通知书》。被申请人于11月1日向本机关提交了《答复书》及相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准延长审查期限30日，并依法通知双方当事人，本案现已审理终结。
申请人称，申请人请求撤销被申请人于2021年8月12日作出的启综执罚﹝2020﹞第44xx号《行政处罚决定书》，其主要事实与理由如下：第一，申请人的无证房屋是在特定的时期和环境下建造的，而且是由于相关政府职能部门不作为、乱作为造成的，其主要责任在于政府部门。申请人购买标准化厂房取得了国有土地使用权及房屋所有权证，其目的是为了企业生产经营，但原标准化厂房只有一个车间，缺乏配套设施，且原厂房无法满足生产经营，故申请人向相关部门申请建造职工宿舍、附属用房、厂房、配电房等，启东市发改委批准同意，但原启东市建设局却以该地块已规划为商业用地为由不予批准，当时申请人取得国有土地使用权仅5年时间，而工业用地使用权年限为50年，尚余45年，原启东市建设局却将该土地规划为商业用地，并不允许申请人在自身享有使用权的国有土地上建造生产所需的厂房、职工宿舍、附属设施等，这事实上是对申请人国有土地使用权的限制，严重侵害了企业合法利益。而所谓的规划直至现在还未实施，如果申请人按照相关部门的规划，坐等拆迁，那不是将国有土地白白闲置十多年时间吗？那申请人的损失由谁补偿？故申请人无证建房只是为了自救。第二，申请人所在地段内共有数十家企业，均是购买了标准化厂房后生产经营的，和申请人一样，这些企业均因缺少附属用房、厂房等，在政府部门不批准建房的情况下被迫无证建设了相关建筑物。一方面，这些企业也是在政府相关部门不作为、乱作为的无奈情况下建造的无证建筑，主要责任也在于政府相关部门，另一方面，被申请人并没有做到一视同仁，只对申请人采取了行政处罚措施，对于与申请人完全相同的其他企业不予处罚，违反了公平公正原则。第三，由于被申请人责令申请人拆除的建筑物系企业生产所必需，故被申请人的行政处罚将使申请人无法正常生产，导致申请人面临倒闭、职工失业的境地，国家也将失去税收，该行政处罚将造成社会财富的巨大损失和浪费，该处罚决定缺乏合理性。第四，被申请人的处罚决定与国家扶持小微企业健康发展的政策背道而驰，在目前的经济形势下，国家从各方面大力扶持小微企业的健康发展。虽然申请人的建筑物没有取得相关批准手续，但应当考虑到申请人是在自己拥有合法使用权的国有土地上建造的，且已向相关部门递交了报告并得到批准，同时该建筑物存在已久，故可以采取补办相关手续等措施加以改正。第五，申请人所在区域将处于征迁范围，被申请人对申请人进行行政处罚有剥夺申请人征迁待遇之嫌。综上，请求复议机关撤销被申请人作出的编号为启综执罚﹝2020﹞第44xx号《行政处罚决定书》。
申请人在申请行政复议时向本机关提交了以下材料复印件：1.启综执罚﹝2020﹞第44xx号《行政处罚决定书》；2.xx阀门房屋所有权证书（两张）；3.营业执照；4.法定代表人身份证。
被申请人答复称，被申请人涉案行政处罚事实认定清楚，第一，申请人在启东xxx区xx路xx号原有标准厂房西侧和北侧搭建的建筑物系违法建设事实清楚。2020年10月，被申请人接群众举报，反映启东xxx区xx路xx号有违章搭建，经现场勘察，对相关人员询问调查，函请相关部门协助调查，查明申请人于2003年至2005年期间未经城乡规划主管部门许可，在其原有标准厂房西侧和北侧建设建筑物。其中西侧建筑物为一层仓库，南北长9x.x米，东西宽3.x米，面积3xx.75平方米；北侧建筑物为一层员工食堂，东西长1x.9米，南北宽x.4米，面积1xx.46平方米。2008年期间，申请人又未经许可在原有标准厂房南侧和北侧搭建建筑物，其中一层生产车间，东西长4x.3米，南北宽3x米，面积1xx9.1平方米；北侧一部分建筑物为二层员工宿舍，南北长1x.1米，东西宽x.1米，面积1xx.02平方米；北侧另一部分建筑物为一层附属用房，东西长x.1米，南北宽x.4米，面积3x.94平方米。上述申请人搭建的建筑物合计建筑面积2xx5.27平方米，均未取得规划许可，属于违法建设事实清楚。申请人以标准厂房只有一个车间、缺乏配套设施为由，主张未取得规划许可的建筑物为合法建设无法律依据。一方面标准厂房的车间、配套设施是整体规划的，不可能在受让的国有土地上只规划建造车间；另一方面在城市规划区内任何单位和个人进行建设必须取得规划许可，这是《中华人民共和国城乡规划法》的强制性规定。第二，被申请人涉案行政处罚适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条规定，以及根据启东市自然资源和规划局函复，上述违法建设不可采取改正措施消除对规划实施的影响，应当限期拆除。第三，被申请人涉案行政处罚程序合法。被申请人于2021年8月12日作出启综执罚（2020）第44xx号《行政处罚决定书》前，于2020年11月26日向申请人送达了№:00011xx号《核查通知书》；进行了现场检查，制作了《现场检查笔录》，拍摄现场（证物）照片；对相关人员进行了调查询问，向有关机关进行了协助调查；并于2021年5月14日向申请人送达了启综执告﹝2020﹞第44xx号《行政处罚事先告知书》，告知了拟作出处罚决定的事实和法律依据及原告享有的陈述、申辩权利。2021年8月12日，被申请人作出并送达了启综执罚﹝2020﹞第44xx号《行政处罚决定书》。
被申请人在答复时一并提交了以下材料的复印件：1.编号为№:00011xx号《核查通知书》；2.现场（证物）照片四张；3.调查询问笔录（两份）及被询问人身份证明；4.启综执立[2020]第44xx号《立案审批表》；5.现场检查笔录、城西村委会（现场检查笔录见证人）工作人员证明；6.协助调查函（启城协函[2020]第50xx号）及答复意见、答复说明；8.江苏xx数据工程公司说明、2005年及2010年航拍卫片；9.启东市市场监督管理局查档-情况说明、10.南通xx阀门有限公司查档表、企业迁出资料查询表；11.行政处罚案件调查终结报告；12.启综执审[2020]第44xx号《行政处罚审批表》；13.启综执告﹝2020﹞第44xx号《行政处罚事先告知书》及送达回证；14.陈述申辩书；15.陈述申辩、听证情况处理审批表；16.重大行政处罚案件集体讨论会议记录；17.启综执罚﹝2020﹞第44xx号《行政处罚决定书》及送达回证；18.户籍信息证明；19.行政复议授权委托书、法定代表人身份证明书、行政复议负责人身份证明书。
被申请人提供的法律依据为:《中华人民共和国城乡规划法》、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》{建法（2012）99号}、《市政府关于在启东市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（通政发[2003]101号）。
本机关经审理查明，被申请人接群众举报，对涉案违建进行调查。2020年11月26日，被申请人向申请人作出并送达了编号为№:00011xx号《核查通知书》，告知申请人经核查在启东xxx区xx路xx号南通xx阀门有限公司内有擅自搭建相关配套房屋的行为。2020年12月2日、12月11日，被申请人拍摄涉案违建照片四张，并询问申请人工作人员、举报人后作出两份《调查询问笔录》，核实:“申请人于2003年至2005年期间涉嫌未经城乡规划主管部门许可，在其原有标准厂房西侧和北侧建设建筑物。其中西侧建筑物为一层仓库，南北长9x.x米，东西宽3.x米，面积3xx.75平方米；北侧建筑物为一层员工食堂，东西长1x.9米，南北宽x.4米，面积1xx.46平方米。2008年期间，申请人又未经许可在原有标准厂房南侧和北侧搭建建筑物，其中一层生产车间，东西长4x.3米，南北宽3x米，面积1xx9.1平方米；北侧一部分建筑物为二层员工宿舍，南北长1x.1米，东西宽x.1米，面积1xx.02平方米；北侧另一部分建筑物为一层附属用房，东西长x.1米，南北宽x.4米，面积3x.94平方米。上述涉嫌违建的面积为2xx5.27平方米”。2020年12月2日，被申请人在启综执立[2020]第44xx号《立案审批表》中进行立案登记。2020年12月14日，被申请人出具《现场检查笔录》，并制作了“涉案违建现场勘察示意图和现场检查记录”。2021年4月16日，江苏xx数据工程公司出具《说明》，该说明根据2005年及2010年的航拍卫片，证明涉案违建于不同时段建成。2021年4月23日，被申请人在《行政处罚案件调查终结报告》中载明:“责令南通xx阀门有限公司在接到处罚决定书之日起三日内自行拆除擅自搭建的建筑物，拆除面积为2xx5.27平方米”。2021年4月30日，被申请人在启综执审[2020]第44xx号《行政处罚审批表》中载明:“给予作出在当事人收到行政处罚决定书之日起三日内自行拆除涉案违法建筑物的行政处罚”。同日，被申请人向申请人作出启综执告﹝2020﹞第44xx号《行政处罚事先告知书》，并于2021年5月14日送达，告知申请人涉嫌违建合计面积为2xx5.27平方米、责令自收到该告知书之日起三日内自行拆除，并告知了申请人享有陈述、申辩和听证的权利。2021年5月18日，申请人向被申请人提交了《陈述申辩书》。2021年5月21日，被申请人在《陈述申辩、听证情况处理审批表》中载明“维持责令限期自行拆除涉案违法建筑物”的处罚意见。2021年6月1日，被申请人就涉案违建进行集体讨论，并制作了《重大行政处罚案件集体讨论会议记录》，讨论结论为：“责令自收到行政处罚决定书之日起三日内自行拆除涉案面积为2xx5.27平方米的违法建筑物”。2021年8月12日，被申请人作出启综执罚﹝2020﹞第44xx号《行政处罚决定书》，认定申请人于2003年至2005年期间未经城乡规划主管部门许可在启东市xx区xx路xx号原有标准厂房西侧和北侧建设建筑物。其中西侧建筑物为一层仓库，南北长9x.x米，东西宽3.x米，面积3xx.75平方米；北侧建筑物为一层员工食堂，东西长1x.9米，南北宽x.4米，面积1xx.46平方米。2008年期间，申请人又未经许可在原有标准厂房南侧和北侧搭建建筑物，其中一层生产车间，东西长4x.3米，南北宽3x米，面积1xx9.1平方米；北侧一部分建筑物为二层员工宿舍，南北长1x.1米，东西宽x.1米，面积1xx.02平方米；北侧另一部分建筑物为一层附属用房，东西长x.1米，南北宽x.4米，面积3x.94平方米。上述合计建筑面积为2xx5.27平方米。根据相关法律法规，责令申请人自收到本行政处罚决定书之日起三日内自行拆除上述违法建筑物，并告知了申请人享有行政复议及诉讼的权利。2021年8月23日，被申请人向申请人送达了上述《行政处罚决定书》。申请人不服该决定书，向本机关申请行政复议。
另查明，2008年5月4日，启东市xx阀门有限公司更名为南通xx阀门有限公司。2020年12月17日，被申请人向启东市自然资源和规划局发出启城协函[2020]第50xx号《协助调查函》，请求协助调查:“1.涉案建筑是否取得相关合法手续，2.若未取得，能否采取改正措施消除对规划实施的影响”。2020年12月22日，启东市自然资源和规划局作出《关于对启城协函[2020]第50xx号协助调查函的答复意见》，载明:1.“涉案建筑相关规划许可档案由启东xxx区存档，请咨询启东xxx区。2.若涉案建筑未取得相关建设工程规划许可，不可采取改正措施消除对规划实施的影响。”2021年1月28日，启东xxx区作出情况说明，认定“涉案违建未取得建设工程规划许可”。
本机关认为，第一，根据苏政发﹝2003﹞89号《江苏省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、通政发﹝2003﹞101号《南通市政府关于在启东市开展相对集中行政处罚权工作的通知》，被申请人作为启东市集中行使行政处罚权的行政机关，具有行使城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的法定职责。第二，被复议《行政处罚决定书》事实认定清楚，证据确凿。违法建筑是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物或者构筑物。从启东xxx区住房和城乡建设局、启东市自然资源和规划局向被申请人出具的《关于对启城函[2021]第50xx号协助调查函的答复意见》可知，涉案建设未取得建设工程规划许可，证据确凿。申请人明知自身未取得建设工程规划许可即开展建设，应当承担法律规定的不利后果。此外，涉案《行政处罚决定书》对违法建设的四至位置、房屋结构、建成时间、面积等暨建筑物的物理状态均作了明确的认定，告知了拟作出处罚的事实、理由和依据，涉案违建事实清楚。第三，被复议《行政处罚决定书》适用法律正确。根据《城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定:“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定:“本法第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。本案中，申请人实施涉案建设行为既未取得建设工程规划许可，也未取得有权部门建设工程设计方案审查文件，属于“无法采取改正措施消除影响应当限期拆除”的情形。至于申请人所提到的，申请人所在地段内共有数十家企业存在无证建筑，被申请人只对申请人进行行政处罚，没有做到一视同仁，有失公允的主张。本机关认为，违法建设的形成存在诸多复杂因素，行政机关查处违法建设往往也需要一个过程。他人违法，并不意味着自身就可以违法，他人违法行为未得到查处，也不意味着自身就可以不受法律追究。申请人因其他类似违法行为的存在或者尚未得到处理而要求本机关撤销涉案行政处罚，明显没有法律依据，不应得到支持。第四，被复议《行政处罚决定书》程序是否合法。行政处罚类行政行为通常应当经调查、立案、取证、告知、处罚等基本程序。本案中，被申请人发现申请人存在违建后，首先对申请人进行核查，拍摄了现场照片、制作了相关人员询问笔录，并于2020年12月2日进行立案登记，随后对涉案建设进一步调查取证，制作了《现场检查笔录》、发出了《协助调查函》、查阅了相关规划档案、填写了《行政处罚案件调查终结报告》及《行政处罚审批表》，向申请人发出并送达了《行政处罚事先告知书》，告知了拟作出处罚的事实、理由和依据，同时告知了享有陈述、申辩及听证的权利。被申请人在听取了申请人陈述申辩、进行了重大行政处罚案件集体讨论后，最后于2021年8月12日作出《行政处罚决定书》，并于8月23向申请人送达。被申请人履行了行政处罚案件的一般程序。但本机关需要指出，行政程序违法表现主要为方式违法、步骤违法、顺序违法和时限违法等。虽然《城乡规划法》和2021年7月15日之前的《行政处罚法》对于行政机关查处违法建设、作出行政处罚未明确具体期限。但根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第(八)项、第(九)项、第(十)项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：(二)没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”。依照当然解释，上述条款语义明确了在法律、法规对行政机关履行职责期限没有明确规定时，宜将行政机关的最长履职期限视为接到行政相对人申请之日起两个月。由于行政机关履行职责既包括依申请作出行政行为，还包括依职权作出行政行为，因而对该条款的理解适用，还宜扩大解释为自行政机关主动发现违法行为、依职权启动立案调查程序之日起两个月。具体到本案而言，被申请人发现可能存在违法建设行为后，于2020年12月2日进行立案登记后，于2021年8月12日作出被复议处罚决定，并于8月23向申请人送达。明显超过了两个月处理时限，而被复议处罚决定也没有载明行政机关迟延作出决定的理由，属程序违法。但考虑到被申请人仅系超期作出行政行为而非迟延不作出行政行为，且对申请人权利不产生实际影响，故本机关不再责令撤销原行政行为。最后，本机关需要指出，行政机关应当在法律规定的执法期限之内，依法及时作出行政行为，而为了体现国家规范行政管理、提高办事效率、提供优质服务的政策要求，在法律对履行职责期限没有明确规定时，行政机关为提升行政效能和实现个案正义，可以享有一定时限裁量空间，但仍应在必要合理期限内作出行政决定，以体现程序正当，既避免过于草率、过早地作出行政决定，也避免久拖不决、迟延作出行政决定。
综上，被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定如下
确认被申请人于2021年8月12日作出的启综执罚﹝2020﹞第44xx号《行政处罚决定书》的具体行政行为违法。
申请人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
二〇二二年一月二十一日
附相关法律条文：
中华人民共和国行政复议法
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
3.违反法定程序的；
中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。