启东市人民政府行政复议决定书
[2022]启行复第131号
申请人：朱XX
被申请人：启东市自然资源和规划局
申请人朱XX不服启东市自然资源和规划局于2021年10月20日将国有建设用地（苏政地[2019]813号、苏政地[2019]4418号）出让给XX置业有限公司，于2022年11月21日向本机关提出行政复议申请。本机关于同月21日收到后受理，并于同年11月23日向被申请人发出[2022]启行复第131号《答复通知书》。被申请人在法定期限内向本机关提交了书面答复及相关材料。本案现已审理终结。
申请人称，其曾向启东市的多个部门(也包括被申请人)举报其农村承包地被非法侵占一事，但均无果而终。现因在被申请人于2022年11月14日邮寄给申请人的启自然资规告字（2022）55号《告知书》中发现被申请人存在隐瞒事实真相的情况，在其不知情的情况下，擅自将位于启东市建设南路东侧、乌江路南侧、黄浦江路北侧、华山路西侧的农村承包地，于2021年10月20日出让给了XX置业有限公司建商品房。申请人认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条之规定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。故而被申请人幕后出让申请人家农村承包地的行政行为违法；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条之规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。故而被申请人不能恶意剥夺申请人承包土地的权利；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条之规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯，故而启东市人民政府应保护申请人的土地承包经营权，依法确认被申请人出让申请人农村承包地的行政行为违法，并责令被申请人退申请人农村承包地；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条第一款之规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、行政机关应当主动公开。被申请人依法应当主动公开其在启自然资规告字（2022）55号《告知书》中载明的问题所涉地块(即苏征地[2019]813号、苏政地[2019]4418号)于2019年经江苏省人民政府批准征收为国有建设用地的批文，但被申请人未依法提供，故请求启东市人民政府依法确认被申请人的告知信息是否存在虚假欺骗。申请人认为，被申请人征收申请人土地的行为违法。理由如下：1.被申请人征收土地不是为了公共利益需要，而是为了建商品房需要；2.申请人没有看到有“征收目的，征收范围，工作时序安排等“的拟征地公告；3.申请人没有看到拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估报告；4.申请人作为土地使用权人，没有看到拟征收土地的地理位置、权属、地类、面积、青苗等调查结果；5.申请人因没有看到调查结果表而未能签字确认；6.申请人没有看到征地补偿安置方案；7.被申请人从未听取过承包地农户，即直接利害关系人的意见；8.作为签约主体的启东市人民政府，从来没有与拟征收土地的使用权人签订征地补偿安置协议；以上事实充分证明被申请人征收和出让土地的行政行为程序性严重违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”之规定，被申请人暗箱操作出让申请人农村承包地的行政行为违法，严重侵犯了承包地农户的合法权益，践踏了法律尊严!严重损害了政府行政为民的公信力!请求启东市人民政府依法责令被申请人停止侵占并退还申请人依法取得的农村承包地。
申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料复印件：1.启自然资规告字（2022）55号《告知书》；2.结婚证；3.离婚证；4.居民户口簿；5.启东市大兴乡汇泰村1991年农村归户结算明细表；6.村民证明四份；7.陈汉昌情况说明一份；8.申请人身份证复印件；9.启东市农村土地承包合同书；10.关于朱XX信访复查事项的补充意见。
被申请人认为复议机关应依法驳回申请人的行政复议申请，以维护和保障国有建设用地使用权出让行为。其理由如下：一、被申请人所作的案涉国有土地出让行政行为，有充分的事实和法律根据，且符合法定程序，并无任何不当。本案中，申请人朱XX信访举报的内容包含其承包地在内的“启东市乌江路南侧、建设南路东侧、黄浦江路北侧”集体土地于2019年12月25日经江苏省人民政府《江苏省人民政府关于启东市2019年度第8批次村镇建设用地的批复》(苏政地【2019】813号)和《江苏省人民政府关于启东市城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第10批次(18挂)土地征收的批复》(苏政地【2019】4418号)批准，已经被征收为国有土地。之后，启东市人民政府启政复【2021】119 号文件批复同意了包括案涉地块在内的国有建设用地使用权挂牌出让方案。2021年8月30日，被申请人发布启东市挂【2021】40号《挂牌出让公告》,将案涉地块通过南通市国有建设用地使用权网上交易平台公开挂牌出让。2021年9月30日，XX公司通过网上竞拍竞得案涉地块的国有土地使用权。据此，被申请人于2021年10月20日与南光公司就案涉地块签订《国有建设用地使用权出让合同》,将案涉地块的国有土地使用权出让给南光公司。被申请人的上述土地出让行为完全符合《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十五条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定。因此，被申请人所作的案涉国有土地出让行政行为，有充分的事实和法律根据，且符合法定程序，并无任何不当。二、申请人与案涉的国有土地出让行为之间并无法律上的利害关系，不具有申请行政复议的主体资格，因而对其行政复议申请应当依法径行予以驳回。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其 他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。依上述法律规定，合法权益 遭受侵犯是判断行政复议申请人主体是否适格的法定条件。我国《行政复议法实施条例》第二十八条明确规定“申请人与具体行政行为有利害关系”系行政复议申请的法定受理条件之一。而本案中，经被申请人向申请人所在的村经济合作社核实，申请人在案涉出让地块区域内并无宅基地或者承包土地。需要强调和指出的是：申请人也并 未参与案涉土地的竞买，因此，被申请人出让案涉土地并未侵犯申请人的合法权益，其与案涉的国有土地出让行为之间并无法律上的利害关系，明显不具有申请行政复议的主体资格。因而，对于申请人的行政复议申请，依《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，应当予以驳回。三、申请人在行政复议申请中同时提出“责令停止侵占并退还其承包地”的复议申请，不但违反了“一行为一复议”的行政复议受理规则，并且同样缺乏事实和法律根据，对此不应在本案中予以理涉。我国《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件还包括“有具体的行政复议请求和理由”。上述规定实质上是要求复议申请人提出的复议申请要明确具体，适合于复议机关受理之后有针对性地作出处理。如果复议申请人在一次申请中提出包含多主体、 多行为或者多重法律关系的多项申请内容，不仅不利于复议机关合理分配行政资源、有针对性地作出调查处理，也不利于切实充分地保障复议申请人的合法权益，这是“一行为一复议”的行政复议受理规则的基本要求。更何况，案涉出让地块中根本没有申请人朱XX的承包地。因此，申请人朱XX在案涉行政复议申请中同时提出“责令停止侵占并退还其承包地”的复议申请，明显缺乏事实和法律根据，不应在本案中予以理涉。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.启自然资规告字（2022）55号《告知书》及送达回证；2.举报信及信访事项信息单；3.苏政地【2019】4418及813号征地批复；4.土地出让文件一组；5.情况说明及附件一组；6.建设项目用地勘测定界技术报告书2份。
被申请人提供的主要法律依据为：《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等。
本机关经审理查明：2019年12月25日，江苏省人民政府作出苏政地【2019】813号《江苏省人民政府关于启东市2019年度第8批次村镇建设用地的批复》，同月31日，又作出苏政地【2019】4418号《江苏省人民政府关于启东市城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第10批次(18挂)土地征收的批复》，上述批复同意了南通市人民政府呈报的土地征收方案，将本案案涉地块即现启东市建设南路东侧、乌江路南侧、黄浦江路北侧、华山路西侧的土地收为国有。2021年8月27日，启东市人民政府向被申请人作出启政复〔2021〕119号《市政府关于同意启东经济开发区、高新技术产业开发区、汇龙镇、惠萍镇、吕四港镇、寅阳镇等11宗国有建设用地使用权出让方案的批复》同意了案涉地块的国有建设用地使用权出让方案，并要求其抓紧组织出让工作，同月30日，被申请人发出启东市挂【2021】40号启东市国有建设用地使用权挂牌出让公告，标注了出让地块的基本情况，挂牌价格和竞买规则。同年9月30日11时34分及15时28分，XX置业有限公司通过网上挂牌出让方式分别竞得土地编号为21032、21033的地块使用权。其地块位置位于乌江路南、华山路西侧，地块面积总计89084平方米，案涉地块即在其中。同年10月20日，被申请人与XX置业有限公司签订两份国有建设用地使用权出让合同（合同编号分别为3206812021CR0093以及3206812021CR0094）将案涉地块的国有土地使用权出让给了XX置业有限公司。2022年10月30日，申请人向江苏省自然资源厅邮寄《举报违法侵占承包地请求责令退还承包地》的挂号信，同年11月4日，相关问题转送至被申请人处，同月14日被申请人向申请人发出启自然资规告字（2022）55号《告知书》，申请人在收到告知后遂向本机关提请行政复议。
本机关认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。该条例第四十八条第一款第（二）项亦规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，申请人提出行政复议申请要求审查的对象为2021年10月20日被申请人将案涉地块进行出让的行为。根据被申请人提供的苏政地【2019】813号《江苏省人民政府关于启东市2019年度第8批次村镇建设用地的批复》、苏政地【2019】4418号《江苏省人民政府关于启东市城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第10批次(18挂)土地征收的批复》能够证明涉案土地已于2019年被批准征收，故该土地的性质早已由集体土地转为国有土地，土地权属已经确定，申请人与后续针对该土地进行出让、拍卖等相关行政法律行为不具有行政法意义上的利害关系。此外，被申请人向本机关提供的两份启东市惠萍镇庙岗村股份经济合作社所出具的情况说明，表明申请人所承包土地均位于建设路以东，乌江路以北，不在案涉地块。申请人未向本机关提供其农村土地承包合同书所附的承包地块坐落清册，其所提供的村民证言亦不足以证明其在案涉土地上存在行政法意义上应当保护的合法权益，因此申请人不具有提起本案行政复议的申请人资格。
综上，申请人提起本案行政复议申请不符合受理条件，受理后依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（四）项，第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：
驳回申请人于2022年11月19日向本机关提起的行政复议申请。
申请人、第三人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
2023年2月14日
附相关法律条文：
中华人民共和国行政复议法
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持；
中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十三条依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。