启东市人民政府行政复议决定书
[2022]启行复第110号
申请人:启东市XX加油站有限公司（简称“XX加油站”）
被申请人：启东市自然资源和规划局
申请人启东市XX加油站有限公司不服被申请人启东市自然资源和规划局不予办理建设工程规划许可（行政不作为），于2022年10月21日向本机关现场提出行政复议申请。因申请人复议材料不齐全、复议请求不明确，本机关收到后于同月24日向申请人发出《补正行政复议申请通知书》，并于同月26日收到补正材料。本机关于同月27日向被申请人发出《答复通知书》。被申请人于同年11月3日向本机关提交了《答复书》及相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准，延长审查期限30日，并依法通知各方当事人。本案现已审理终结。
申请人称，申请人请求复议机关责令被申请人向其作出是否准予核发建设工程规划许可。事实理由为：申请人于1994年设立，经营汽柴油等零售业务，2021年12月，海复镇政府向申请人出具《关于XX加油站提标改造的通知》，要求申请人站区改造。2022年5月，南通市商务局向申请人出具通商政发﹝2022﹞25号《关于同意启东市XX加油站扩建的批复》，同意申请人站区改造。同年5月底，申请人向被申请人申请办理建设工程规划许可证。同年6月，被申请人召集启东市商务、交通、住建等部门讨论，作出：1.在不改变加油站原出入口位置；2.在不增加现已有建筑面积前提下同意本次站区改造。同年6月，海复镇政府出具《关于启东市XX加油站站区改造规划方案公示情况的说明》。同年8月22日，被申请人出具《建设工程设计方案审查修改意见》，载明：经会审，加油站出入口不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011版）3.6.2各类建筑基地出入口位置距离城市主干道交叉口不宜小于80米，距离次干道交叉口不宜小于50米。申请人自申请建设工程规划许可以来，被申请人行政不作为，自始未向申请人作出是否核发的决定，综上，请求复议机关责令被申请人向其作出是否核发建设工程规划许可。
申请人在申请行政复议时向本机关提交了以下材料复印件：1.《建设工程设计方案审查修改意见》；2.XX加油站《营业执照》《危险化学品经营许可证》及法定代表人身份信息；3.《关于XX加油站提标改造的通知》；4.通商政发﹝2022﹞25号《关于同意启东市XX加油站扩建的批复》；5.站区改造《会议纪要》；6.《关于启东市XX加油站站区改造规划方案公示情况的说明》及《站区改造规划方案批前公示》；7.启东市成品油协会第一次会议一致意见；8.1993年《建设用地规划许可证》；9.XX加油站总平面布置图；10.《现场检查记录》；11.写给市领导的信及批示；12.启东市公路建设前期费用审批表、海复镇公路占用XX加油站面积登记表、房屋拆迁登记表、平面图一张；13.公路分级基本规定及城市道路一般规定。
被申请人答复称，第一，被申请人无案涉建设工程规划许可审批职权。2015年11月23日，启东市政府制定《市政府关于将首批集中事项划转至市行政审批局的通知》[启政发﹝2015﹞101号]，该文件将建设工程规划许可证的核发列入“建设项目审批领域首批集中事项目录”划至启东市行政审批局。2019年3月31日,启东市委、市政府制定[《启东市行政审批局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知][启办﹝2019﹞39号]，明确启东市行政审批局设置工程建设科的内设机构，负责建设工程规划许可证核发。同日，启东市委、市政府还制定了[《启东市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》][启办﹝2019﹞27号]，规定被申请人仅负责城市规划区内建设项目规划许可的技术审查。由此，被申请人无案涉建设工程规划许可审批职权。第二，被申请人作出《建设工程设计方案审查修改意见》属建设工程规划许可审批中的过程性行为，不属于复议范围。被申请人受市行政审批局委托，并联办理建设工程设计方案技术审查“XX加油站入口选址问题”。该审查意见仅提供市行政审批局作为建设工程规划行政许可审批的参考，因而属市行政审批局在建设工程规划行政许可审批内的过程性行为。第三，被申请人出具的规划技术审查意见具有事实和法律依据。被申请人出具XX加油站入口的选址位置距一级公路的王海公路和省道255交叉口不足30米，出口的选址位置正对道路交叉口，不符合《江苏省城市规划管理技术规定》(2011版)3.6.2条有关“各类建筑基地出入口位置距离城市主干道交叉口不宜小于80米，距离次干道交叉口不宜小于50米，距隧桥坡道起止线的距离不宜小于30米”规定的审查意见。申请人虽不在城区规划范围，但在海复镇镇区规划范围。《江苏省城市规划管理技术规定》1.2条：“市、县城区以外的规划建设用地范围参照执行”。综上，请求复议机关驳回申请人复议申请。
被申请人在答复时一并提交了以下材料的复印件：1.《建设工程设计方案审查修改意见》；2.规划条线会议记录；3.建设工程立项、设计方案审查《并联办理表》；4.XX加油站（国有土地使用权出让合同、国有土地使用证、宗地图、房屋所有权证、营业执照、承诺书）；5.站区改造《会议纪要》；6.站区改造规划总平面图；7.通商政发﹝2022﹞25号《关于同意启东市XX加油站扩建的批复》；8.市政府关于同意启东市海复镇总体规划（2012-2030）的批复[启政复﹝2014﹞]、海复镇总体规划（2012-2030）平面图；9.《市政府关于将首批集中事项划转至市行政审批局的通知》启政发﹝2015﹞101号；10.关于印发《启东市行政审批局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知[启办﹝2019﹞39号]；11.关于印发《启东市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知[启办﹝2019﹞27号]；12.江苏省城市规划管理技术规定。
被申请人提供的法律依据为:《江苏省城市规划管理技术规定》等。
本机关经审理查明，申请人于1994年设立，经营汽柴油等零售业务，2021年12月1日，海复镇政府向申请人出具《关于XX加油站提标改造的通知》，要求申请人站区改造。2022年5月25日，南通市商务局向申请人出具通商政发﹝2022﹞25号《关于同意启东市XX加油站扩建的批复》，同意申请人站区改造。同年5月底，申请人前往启东市政务中心办理建设工程规划许可。同年6月10日，被申请人召集启东市商务、交通、住建、海复镇规划局等部门讨论，作出：1.在不改变加油站原出入口位置；2.在不增加现已有建筑面积前提下原则同意本次站区改造。同年6月22日，海复镇政府出具《关于启东市XX加油站站区改造规划方案公示情况的说明》。同年8月22日，被申请人出具《建设工程设计方案审查修改意见》，载明：经会审，加油站出入口不符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011版）3.6.2各类建筑基地出入口位置距离城市主干道交叉口不宜小于80米，距离次干道交叉口不宜小于50米。申请人不服被申请人不予办理建设工程规划许可（行政不作为），于2022年10月21日向本机关现场提出行政复议申请。
本机关另查明，2015年11月23日，启东市政府制定《市政府关于将首批集中事项划转至市行政审批局的通知》[启政发﹝2015﹞101号]，该文件将建设工程规划许可证的核发列入“建设项目审批领域首批集中事项目录”划至启东市行政审批局行使。2019年3月31日,启东市委、市政府制定[关于印发《启东市行政审批局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知][启办﹝2019﹞39号]，明确启东市行政审批局设置工程建设科，负责建设工程规划许可证核发。同日，启东市委、市政府还制定了[关于印发《启东市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知][启办﹝2019﹞27号]，规定被申请人负责城市规划区内建设项目规划许可的技术审查。
本机关认为，本案的争议焦点在于被申请人是否存在不履行法定职责的情形。法无授权不可为。行政机关职责的履行，应当以法律法规赋予行政机关特定的行政管理手段、方法以及作出最终行政处理决定的职权为基础。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请人所在的启东市海复镇东元路口位于城镇规划区范围内，依法应当向启东市负责城乡规划的政府主管部门申请办理建设工程规划许可证。启东市人民政府于2015年11月23日作出的《市政府关于将首批集中事项划转至市行政审批局的通知》，已将包括建设工程规划许可的建设项目管理领域的行政许可权力事项划转至启东市行政审批局，由启东市行政审批局统对外行使。被申请人不具有审批建设工程规划许可证的职责。此外，规划许可行为是依申请的行政行为，行政许可机关在接受相对人的申请及材料后依法进行审核并作出许可或不予许可的决定。建设工程规划许可审批程序较为复杂，要求提供的材料以及涉及到的行政机关部门较多，整个审批过程中不排除涉及到需要被申请人协助配合的环节。但该协助配合属于行政机关内部行为，并不意味着所涉行政机关均产生了直接对外的法定职责。申请人如认为自身符合行政许可条件的，仍应当向行使许可职责的行政机关主张权利。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项之规定，本机关决定如下：
驳回申请人提出的行政复议申请。
申请人如不服本行政复议决定，可在接到本决定书之日起15日内向南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
2023年1月18日
附相关法律条文:
中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十八条 有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；