启东市人民政府行政复议决定书
[2021]启行复第161号
申请人：南通xx塑业科技有限公司
被申请人：启东市财政局
第三人：启东市王鲍镇人民政府
申请人南通xx塑业科技有限公司不服被申请人启东市财政局于2021年9月17日作出的启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》，于2021年11月18日以现场提交方式向本机关提出行政复议申请，本机关同日收到后受理。同日，本机关向被申请人发出[2021]启行复第161号“答复通知书”。被申请人收到后，在法定期限内向本机关提交了答复书及相关材料。因启东市王鲍镇人民政府与本案存在利害关系，本机关依职权将其列为第三人参加复议，并向第三人送达申请书副本及参加行政复议通知书。第三人在行政复议审理期间未向本机关提交相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准，延长审查期限30日，并依法通知各方当事人。本案现已审理终结。
申请人称，其不服被申请人于2021年7月16日作出的启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》，并要求撤销该决定书，终止相关违法违规行为。主要理由为：申请人先后四次参加启东市王鲍镇xxx采购项目（编号［Z320681210xxx（ZBxxx)）]的招投标活动。对该项目在招投标过程中存在的严重违法违规行为，申请人向被申请人投诉。被申请人受理后，以申请人在该项目第四次开标时，未按时解密，视为撤销投标的响应文件，不能对采购过程和结果提出质疑和投诉为由，驳回申请人投诉，向申请人发出了启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》。该处理决定违背了作为政府采购监管部门应负的责任，违反了财政部94号令第十一条“提出质疑的供应商，应当是参与所质疑项目采购活动的供应商”的法律规定，该决定认定事实不清，适用法律不当。
申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料的复印件：1.营业执照；2.法定代表人身份证；3.授权委托书及受委托人身份证；4.启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》。
被申请人答复称，被申请人作出的启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，无应当撤销的情形。主要理由为：一、被申请人具有受理申请人投诉并作出投诉处理决定的职权，处理程序合法。2021年7月xx日，启东市公共资源交易中心（以下简称“交易中心”）发布启东市王鲍镇2021年度农村xx采购项目[编号： Z320681210xxx(ZBxxx)（四次）] ，以下简称“本项目”)《政府采购竞争性磋商文件》。2021年8月x日，该项目开展竞争性磋商活动，南通xx塑料有限公司、南通xx工贸有限公司（以下简称“xx公司”）、南通xx建设工程有限公司（以下简称“xx公司”）、江苏xx环保设备有限公司（以下简称“xx公司”）、xx公司等5家单位上传了响应文件。其中xx公司在规定的时间内未解密成功，其余4家进入下一环节，因1家检测报告不符合磋商文件要求，剩余3家经评审，xx公司被确定为成交候选人。2021年8月6日，xx公司向王鲍镇政府提出质疑。2021年8月9日，王鲍镇政府进行质疑答复。xx公司对答复不满意，于2021年8月11日以王鲍镇政府为被投诉人，以xx公司、xx公司、xx公司为相关供应商，向被申请人提出投诉。被申请人经审查，于2021年8月23日向采购人、采购代理机构、相关供应商发出投诉答复通知书及投诉书副本，采购人、采购代理机构、相关供应商均在规定时间内以书面形式向被申请人作出说明，提交相关材料。被申请人经对投诉人、采购人、采购代理机构及相关供应商提供的材料进行审查，于2021年9月17日作出“2号决定书”，分别向投诉人、被投诉人及相关供应商送达。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十三条、第五十五条、第五十六条的规定，被申请人具有受理申请人投诉并作出投诉处理决定的职权，处理程序合法。
二、被申请人驳回xx公司的投诉，具有事实依据和法律依据。xx公司的投诉事项为：1.在同一项目上政府采购评审实现差别化对待；2.质疑回复违背事实，无法律依据；3.未实质响应招标文件照样参加下续评审；4.中标方盖子不符合磋商文件要求。(一）xx公司投诉事项2是否成立，其是否属于参与本项目政府采购活动的供应商。本项目竞争性磋商文件显示：“本项目报名、下载、上传均通过互联网操作，请供应商充分考虑网络拥堵及平台操作所需时间等因素。”“开标和响应文件解密使用‘xxx交易系统’”“磋商响应文件递交截止时间前，招标人提前进入xxx3.0交易系统，播放测试音频，各投标人的授权委托人或法人代表提前进入xxx交易3.0系统（登录南通市公共资源交易网http://ggzyjy.nantong.gov.cn/找到‘网上开标-xx3.0’模块，根据操作手册（进入相应项目的开标会议区）收听观看实时音视频交互效果并及时在讨论组中反馈，未按时加入开标会议区并完成扫码登录操作的或未能在开标会议区内全程参与交互的，视为放弃交互和放弃对开评标全过程提疑的权利，投标人将无法看到解密指令、废标及澄清、唱标、评审结果等实时情况，并承担由此导致的一切后果。”“响应文件的解密：响应文件递交截止时间后，招标人将在系统内公布投标供应商名单并核验投标保证金递交情况，然后通过开标会议区发出响应文件解密的指令，投标供应商在各自地点按规定时间自行实施远程解密（远程解密方法见磋商文件附件2：xxx交易3.0系统投标人操作手册），投标供应商解密限定在保证金情况确认后30分钟之内完成。因投标供应商网络与电源不稳定、未按操作手册要求配置软硬件、解密锁发生故障或用错、故意不在要求时限内完成解密等自身原因，导致响应文件在规定时间内未能解密、解密失败或解密超时，视为投标供应商撤销其响应文件，系统内响应文件将被退回；因招标人原因或网上招投标平台发生故障，导致无法按时完成响应文件解密或开、评标工作无法进行的，可根据实际情况相应延迟解密时间或调整开、评标时间。”xx公司在投诉事项2中称：“质疑回复违背事实无法律依据。本次采购系该项目的同一标点和要求的第四次采购活动，四次采购我单位全部参加，而且是第一次评审中唯一通过评审条件的供应商。本次虽然因电脑故障延迟了解密时间，但所有文件的上传、样品的送达全部按照磋商文件要求送达指定地点，相关人员也到达开标室，电脑故障也向现场相关人员求援。财政部94号令第十一条‘提出质疑的供应商，应当是参与所质疑项目采购活动的供应商’对此不知，被上诉人的不予答复按照的哪一个事实和哪一条法律法规。”王鲍镇政府在该项目说明中称：“2021年7月xx日发布四次竞争性磋商文件，并于2021年8月x日x点00分在启东市公共资源交易中心开标室x开标，共有5家单位参与投标。其中1家在规定的时间内未解密成功，退回投标文件，其余4家进行进入投标文件评审环节，1家检测报告不符合招标文件要求，资格审查不通过，剩余3家进入技术标评标及商务标评审，经评审，最终确定江苏xx环保设备有限公司为中标候选人。”王鲍镇政府在答复xx公司质疑时称：“你单位在本项目xxx系统开标会议区发出响应文件解密的指令后未在规定的截止时间内解密响应文件，视为投标供应商撤销其响应文件，故你单位不属于本项目投标供应商。根据财政部第94号令第十一条第一款规定，你单位无权对本项目的开评标环节提出质疑，不予受理质疑诉求。”交易中心在情况说明中称：“到开标当日截止时间9时00分，电子交易系统中共有南通xx塑料有限公司、南通xx工贸有限公司、南通xx建设工程有限公司、江苏xx环保设备有限公司、南通xx塑业科技有限公司5家单位上传了投标文件，在电子交易系统解密指令发出之后，至规定的解密时间结束（系统自动倒计时30分钟），除南通xx塑业科技有限公司外，其余4家投标单位均完成了各自的投标文件解密，说明电子交易系统运行正常，南通xx塑业科技有限公司是由于自身原因造成未按时解密投标文件。”交易中心还向被申请人提供了本项目当日公告栏和开标记录表的两张图像，以证明上述情况说明。被申请人经审查认为，本项目竞争性磋商文件已经对供应商响应文件的解密的操作问题进行详尽说明，并对风险的责任承担予以提醒。xx公司也参加过前几次的政府采购活动，并未出现响应文件未能解密的情形。此次政府采购活动，其他4家供应商均能在规定时间内对响应文件进行解密。被申请人在投诉处理过程中，未发现采购人、采购代理机构对xx公司的响应文件未能解密存在过错的情形。根据竞争性磋商文件的规定，应当视为xx公司撤销其响应文件，系统内响应文件将被退回的事实应予以确认。因此，xx公司不属于参与本项目采购活动的供应商，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款规定，不能对采购过程和采购结果提出质疑，xx公司的投诉事项2不能成立。（二）xx公司的投诉事项1、投诉事项3、投诉事项4是否符合投诉条件。经被申请人审查，xx公司的投诉事项1、投诉事项3、投诉事项4都是对采购过程和采购结果的投诉。如上所述，xx公司的响应文件已被视为撤回，系统也将其响应文件退回，其无权对采购过程和采购结果提出质疑。因此，xx公司的上述投诉事项，不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第（一）项所规定的提起投诉的条件。根据投诉和审查结果，依据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条和《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（一）项、第（二)项的规定，被申请人作出“2号决定书”，驳回投诉人的投诉。
三、xx公司的复议请求没有事实与法律依据。（一）xx公司对被申请人“2号决定书”主张认定事实不清，适用法律不当，但未说明事实与理由。xx公司在复议申请书中，对被申请人“2号决定书”仅是泛泛而谈主张“认定事实不清，适用法律不当”，但对所认定事实何处不清，所适用法律何处不当，并没有具体说明事实与理由。被申请人已经在上述内容中证明“2号决定书”具有事实依据和法律依据，不再赘述。（二）被申请人已经履行了对xx公司投诉处理的职责。xx公司认为，“2号决定”“违背了作为政府采购监管部门应负的责任，违反了财政部94号令的第十一条”。本项目竞争性磋商文件对响应文件解密操作说明详尽，对风险承担责任提醒明确，且未发现采购人、采购代理机构对xx公司未能解密存在过错，应视为xx公司撤销其响应文件且被退回，没有参与本项目采购活动。被申请人受理xx公司投诉，准确查明事实，正确适用法律，作出“2号决定”，正是履行了政府采购监督管理职责。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款规定，xx公司不能对采购过程和采购结果提出质疑，进而也不能对采购过程和采购结果提出投诉，被申请人对xx公司投诉的处理符合该条规定。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料复印件：1.投诉书；2.质疑函；3.质疑函回复；4.照片五张；5.营业执照及法定代表人授权委托书；6.政府采购投诉答复通知书四份；7.关于启东市王鲍镇2021年度农村xx采购项目的情况说明；8.质疑函回复及邮寄凭证；9.情况说明；10.江苏xx环保设备有限公司投诉答复、营业执照、授权委托书及法定代表人身份证；11.启市市政府采购中标（成交）通知书、缴款书收据、采购合同；12.南通xx工贸有限公司情况说明、南通xx建设工程有限公司情况说明、启东市公共资源交易中心情况说明及开标记录；13.政府采购竞争性磋商文件；14.更正公告、开标记录表；15.采购合同书及公告；16.启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》及送达回证。
被申请人提供的主要法律依据为：《中华人民共和国政府采购法》《政府采购质疑和投诉办法》等。
本机关经审理查明：案涉采购项目为启东市王鲍镇2021年度农村xx采购项目[项目号:Z320681210xxx(ZBxxx)]，采购人为启东市王鲍镇人民政府，该项目于2021年5月开始招标，并先后三次流标。2021年7月xx日，启东市公共资源交易中心发布启东市王鲍镇2021年度农村xx采购项目[编号： Z320681210xxx(ZBxxx)（四次）] 《政府采购竞争性磋商文件》。磋商文件显示，“本项目采取远程不见面交易模式，远程开标项目的时间以国家授时中心发布的时间为准。开标当日，投标人无需到达开标现场。具体详见附件2（xxx交易系统投标人操作手册）”“响应文件递交截止时间后，招标人将在系统内公布投标供应商名单并核验投标保证金递交情况，然后通过开标会议区发出响应文件解密的指令，投标供应商在各自地点按规定时间自行实施远程解密（远程解密方法见磋商文件附件2：xxx交易3.0系统投标人操作手册），投标供应商解密限定在保证金情况确认后30分钟之内完成。因投标供应商网络与电源不稳定、未按操作手册要求配置软硬件、解密锁发生故障或用错、故意不在要求时限内完成解密等自身原因，导致响应文件在规定时间内未能解密、解密失败或解密超时，视为投标供应商撤销其响应文件，系统内响应文件将被退回；因招标人原因或网上招投标平台发生故障，导致无法按时完成响应文件解密或开、评标工作无法进行的，可根据实际情况相应延迟解密时间或调整开、评标时间。”磋商文件第六部分还明确规定“质疑人必须是直接参加本次招标活动的当事人。未参加磋商活动的供应商或在磋商活动中自身权益未受到损害的供应商提出的质疑不予受理。”2021年8月x日，该项目开展竞争性磋商活动，并通过南通市公共资源交易平台xxx3.0交易系统进行。南通xx塑料有限公司、南通xx工贸有限公司、南通xx建设工程有限公司、江苏xx环保设备有限公司、南通xx塑业科技有限公司等5家单位上传了响应文件。该项目响应文件解密开始时间为2021年8月x日9:00，解密结束时间为2021年8月x日9:30。根据电子系统显示，除申请人南通xx塑业科技有限公司外，其余四家投标单位均完成了各自的投标文件解密，并进入下一环节，最终xx公司被确定为成交候选人。2021年8月6日，申请人向启东市王鲍镇人民政府提交《质疑函》，对案涉采购项目中其认为存在的相关情况提出质疑。2021年8月9日，王鲍镇人民政府就申请人提出的质疑进行了书面回复，回复称“经查，你单位在投标文件解密环节未进行解密，视为放弃本项目的投标，非本项目投标单位无权对本项目的评审提出质疑，故不予受理质疑诉求”。申请人不服，于2021年8月11日以王鲍镇政府为被投诉人，以南通xx工贸有限公司、南通xx建设工程有限公司、江苏xx环保设备有限公司为相关供应商，向被申请人提交《投诉书》，投诉事项为“1.在同一项目上政府采购评审实行差别化对待；2.质疑回复违背事实，无法律依据；3.未实质性响应招标文件，照样参加下续评审；4.中标方盖子不符合磋商文件要求”。被申请于2021年8月23日向采购人、采购代理机构、相关供应商发出投诉答复通知书及投诉书副本，采购人、采购代理机构、相关供应商均在规定时间内以书面形式向被申请人作出说明、提交相关材料。被申请人经对投诉人、采购人、采购代理机构及相关供应商提供的材料进行审查，于2021年9月17日作出驳回投诉人投诉的启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》，并分别向投诉人、被投诉人及相关供应商进行送达。申请人不服，向本机关申请行政复议。
本机关另查明，2021年8月18日，启东市王鲍镇人民政府与本采购项目中标人江苏省xx环保设备有限公司签订《采购合同书》，此后双方开始履行合同。
本机关认为：第一，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第五十二条规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十五条规定，“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款规定：“县级以上各级人民政府财政部门（以下简称财政部门）负责依法处理供应商投诉。”根据上述规定，申请人南通xx塑业科技有限公司公司经质疑后，向被申请人启东市财政局提出投诉，被申请人负有受理并进行审查、作出处理的法定职责。第二，被复议投诉处理决定书主要事实认定是否清楚。《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款规定，提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。案涉磋商文件第六部分明确规定“质疑人必须是直接参加本次招标活动的当事人。未参加磋商活动的供应商或在磋商活动中自身权益未受到损害的供应商提出的质疑不予受理。”同时，该磋商文件也对供应商投标文件解密等相关程序和操作进行了明确规定，“投标供应商解密限定在保证金情况确认后30分钟之内完成。因投标供应商网络与电源不稳定、未按操作手册要求配置软硬件、解密锁发生故障或用错、故意不在要求时限内完成解密等自身原因，导致响应文件在规定时间内未能解密、解密失败或解密超时，视为投标供应商撤销其响应文件，系统内响应文件将被退回。”本案中，案涉项目响应文件解密开始时间为2021年8月x日9:00，解密结束时间为2021年8月x日9:30。申请人在质疑和投诉中也自认其“由于我单位电脑故障，延迟了公司解密时间”。根据规定，应视为视为申请人撤销其本次投标响应文件，申请人不属于案涉项目采购活动的供应商。因此，申请人不具备对本次采购过程和采购结果提出质疑的身份和权利。根据申请人投诉内容，被申请人经审查认为，因申请人的相应文件已被视为撤回，系统也将其响应文件退回，其无权对采购过程和采购结果提出质疑，因申请人不符合提起投诉的条件，最终作出驳回投诉的决定，并无不当。第三，被复议投诉处理决定书程序是否合法。《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条规定，财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（四）投诉符合本办法第十八条、第十九条规定的，自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本。第二十二条规定，被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人应当在收到投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。第二十六条规定，财政部门应当自收到投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定。第二十七条规定，财政部门处理投诉事项，需要检验、检测、鉴定、专家评审以及需要投诉人补正材料的，所需时间不计算在投诉处理期限内。本案中，申请人于2021年8月11日向被申请人提交《投诉书》，被申请人同日收到后受理，并于同年8月23日分别向采购人、采购代理机构、相关供应商发出《政府采购投诉答复通知书》，相关当事人均在法定期限内提交了书面说明。被申请人进行审查后，于2021年9月17日作出启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》，驳回了投诉人的投诉，相关程序符合法律规定。第四，被复议投诉处理决定书法律适用是否正确。在案涉投诉处理决定书中，被申请人对申请人提出的投诉事项逐一进行审查并予以回应，其中在对申请人的投诉事项1、投诉事项3和投诉事项4的审查回应中，投诉处理决定书认为“如上所述，xx公司的相应文件已经被撤回，系统也将其响应文件退回，其无权对采购过程和采购结果提出质疑。因此，xx公司的上述投诉事项，不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第（一）项所规定的提起投诉的条件”。而《政府采购质疑和投诉办法》该条款的内容为“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑”。纵观申请人上述投诉事项，均在包含在此前向第三人王鲍镇人民政府提出的质疑事项范围内，不存在不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第（一）项所规定的提起投诉的条件的情形。实质上，申请人不符合提起投诉条件的原因仍为其不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十一条第一款规定的提起质疑的身份和主体条件，应属于该《办法》第十九条第二款第（五）项的情形，即申请人不符合《办法》第十一条第一款关于质疑供应商的规定。因此，被复议投诉处理决定书中被申请人对该投诉事项的审查回应法律适用错误，本机关予以纠正。被申请人在今后作出相关行政行为时需更加严谨，正确理解和适用法律。被申请人在审查环节出现的上述法律适用错误并不直接影响对申请人是否具备投诉条件的审查，且最终作出决定适用的法律条款正确。但是，从依法行政的角度看，正确适用法律应当包括审查和决定在内的完整过程，因此，本机关对被申请人作出的案涉行政行为还需给出否定性评价。
综上，被申请人作出的案涉启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但法律适用错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定如下：
确认被申请人于2021年9月17日作出启财购决字〔2021〕x号《启东市财政局政府采购供应商投诉处理决定书》的具体行政行为违法。
申请人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
二〇二二年二月十五日
附相关法律条文：
中华人民共和国行政复议法
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
2.适用依据错误的；
中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。