启东市人民政府行政复议决定书
[2021]启行复第26号
申请人：宋xx
被申请人：启东市人力资源和社会保障局
第三人：江苏xx有限公司
申请人宋xx不服被申请人启东市人力资源和社会保障局于2020年12月29日作出的启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》，于2021年2月24日通过邮寄方式向本机关提出行政复议申请。本机关于同年2月25日收到后受理，于同年3月2日向被申请人发出[2021]启行复第26号“答复通知书”。被申请人收到后，在法定期限内向本机关提交了答复书及相关材料。因江苏xx有限公司与本案存在利害关系，本机关于同年4月21日向其发出[2021]启行复第26号《参加行政复议通知书》，告知其可作为第三人参加行政复议。第三人在行政复议期间，未向本机关提交相关材料。因本案情况复杂，经本机关负责人批准延长审查期限30日，并依法通知各方当事人，本案现已审理终结。
申请人称，被申请人作出的行政决定错误。首先，法律规定交警的事故责任认定是可以推翻的。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。上述规定表明，事故责任书不是事故责任唯一认定的结论性法律文书，是可以推翻的。交通事故认定书是判断当事人事故责任的重要依据，但不是绝对的依据，事故纠纷的最终处理交由人民法院审理，法院裁判具有终局性、权威性。交通事故认定不是行政决定，不能行政复议或诉讼，在证据分类中接近于鉴定意见。在民事诉讼中，人民法院把事故认定书视同其他证据一样，也要严格审查。如认定不当，则不予采纳。其次，启东市人民法院的（2020）苏0681民初3xx4号《民事判决书》确定的事故责任已经推翻了启东市交通警察大队作出的启公交认字[2019]第300xx9号《交通事故认定书》中的事故责任结论。启东市人民法院在审理交通事故赔偿纠纷中申请人提出了异议，主要理由是根据《中华人民共和国侵权责任法》第八十九条之规定，在公共场所或者大路上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安伍措施造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。而事故对方当事人未在整个施工区域设置明显标志和采取安全措施，是造成申请人事故的主要原因。而交警出具的认定书仅认定对方占道施工有违反了行政审批行为，而遗漏了施工方在道路上没有设置明显标志和采取安全措施的事实，导致责任认定偏差。启东市人民法院根据查明的事实，采纳了申请人的意见，认定申请人承担事故的40%的责任，道路施工方承担60%的责任。由此可见，申请人在事故中承担的是次要责任。再次，被申请人认为民事侵权责任划分不能变更事故认定书判定的事故责任，那是完全错误的。因为在侵权责任法中把交通事故责任作为民事侵权的特殊种类，民事侵权责任包括事故责任，侵权责任同事故责任不是并列关系，交警所作的事故责任就是确认民事侵权责任的基础。故申请行政复议，请求撤销启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》。
申请人在申请行政复议时，同时向本机关提交了以下材料复印件：1.申请人身份证；2.启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》。
被申请人答复称，第一，被申请人具有作出工伤认定的法定职责。根据《工伤保险条例》第五条之规定，被申请人作为本行政区域内的社会保险行政部门，负有对工伤认定申请作出工伤认定的法定职责。第二，被申请人作出的具体行政行为程序合法。2020年9月7日，申请人委托律师向被申请人提出工伤认定申请，被申请人于当日作出启人社工补字[2020]0xx1号《工伤认定补充材料通知书》。同年9月16日，申请人向被申请人提交补充材料，被申请人于当日立案受理，作出启人社工受字[2020]0xx5号《工伤认定申请受理决定书》，同时向用人单位邮寄该受理决定书及启人社工告字[2020]0xx6号《工伤认定限期举证告知书》。同年11月13日，因交通事故责任不清，被申请人作出《工伤认定中止通知书》。同年12月17日，申请人对该中止文书不服，向南通市人社局申请行政复议，被申请人在听取南通市人社局意见后，进一步向交警部门咨询，于同年12月28日恢复工伤认定程序，并作出《工伤认定恢复通知书》。同年12月29日，被申请人作出启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》。综上，被申请人作出具体行政行为的程序合法。第三，被申请人作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿充分。2020年9月7日，被申请人收到申请人的工伤认定申请，称其2019年9月25日11时40分许在下班途中受到事故伤害，要求认定为工伤。受理工伤申请后，被申请人根据《工伤保险条例》第十九条规定，向江苏xx有限公司（以下简称xx公司）发出了限期举证告知，并依法进行调查，认定如下事实：1.xx集团是具有用工主体资格的企业；2.xx公司与申请人之间存在劳动关系；3.申请人于2019年9月25日11时40分许在下班途中发生交通事故，该事故经公安部门认定，申请人承担主要责任。本案中，公安局交通警察大队依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》及《道路交通事故处理程序规定》，对该起事故进行了认定，即：宋xx承担主要责任。而（2020）苏0681民初3xx4号《民事判决书》的案由是“物件损害责任纠纷”，依据是《中华人民共和国民法总则》及《中华人民共和国侵权责任法》，判决书中划分的责任亦是指物件损害纠纷责任，与交通事故责任无关。且该份《民事判决书》并未推翻《道路交通事故认定书》，申请人要求以物件损害纠纷的责任划分来取代交通事故的责任划分，并无依据。因此，被申请人认为申请人在下班途中受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、十五条认定工伤或者视同工伤的情形，并作出《不予认定工伤决定书》。综上，被申请人作出的案涉《不予认定工伤决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求复议机关依法维持。
被申请人在答复时一并向本机关提交了以下证据材料的复印件：1.行政复议授权委托书；2.法定代表人身份证明书；3.行政复议负责人身份证明书；4.行政复议答复书；5.工伤认定申请表；6.申请人身份证；7.启人社工补字[2020]0xx1号《工伤认定补充材料通知书》及邮寄凭证；8.启人社工受字[2020]0xx5号《工伤认定申请受理决定书》；9.启人社工告字[2020]0xx6号《工伤认定限期举证告知书》及邮寄凭证；10.启人社工中字[2020]3x号《工伤认定中止通知书》及邮寄凭证；11.《工伤认定恢复通知书》及邮寄凭证；12.启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》。
被申请人提供的法律依据为《工伤保险条例》第五条、第十四条、第十五条；《工伤认定办法》第八条、第十八条、第二十二条。
本机关经审理查明：申请人宋xx为江苏xx有限公司员工。2019年9月25日11时40分许，申请人宋xx驾驶“12xx13”号电动自行车从公司下班回家途中，沿启东市xx线由南向北行驶至5KM+50M路段时，与由江苏xx工程有限公司在道路中间设置的不锈钢钢架发生碰撞，致申请人受伤。根据启公交认字[2019]第300xx9号《道路交通事故认定书》，载明：“在本起交通事故中，宋xx的道路交通安全违法行为和过错在本起道路交通事故中所起的作用较大；江苏xx工程有限公司的道路交通安全违法行为和过错在本起道路交通事故中所起的作用较小。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条及《道路交通事故处理程序规定》第六十条第一款第（二）项之规定，宋xx承担主要责任，江苏xx工程有限公司承担次要责任”，并告知申请人：“当事人对本道路交通事故认定书有异议的，可以自送达之日起三日内提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据。同一事故的复核以一次为限”。后宋xx向启东市人民法院提起诉讼，要求江苏xx工程有限公司赔偿。启东市人民法院以物件损害责任纠纷处理本案，于2020年8月21日作出（2020）苏0681民初3xx4号《民事判决书》，载明：“综合原、被告在本起事故中存在的过错，本院酌定原告宋xx承担40%的责任，被告江苏xx工程有限公司承担60%的责任”，判决江苏xx工程有限公司赔偿宋xx13660.21元。2020年9月7日，申请人委托律师向被申请人提出工伤认定申请，被申请人于当日作出启人社工补字[2020]0xx1号《工伤认定补充材料通知书》。同年9月16日，申请人向被申请人提交补充材料，被申请人于当日立案受理，作出启人社工受字[2020]0xx5号《工伤认定申请受理决定书》，同时向用人单位邮寄该受理决定书及启人社工告字[2020]0xx6号《工伤认定限期举证告知书》。同年11月13日，因交通事故责任不清，被申请人作出《工伤认定中止通知书》。同年12月28日，被申请人恢复工伤认定程序，并作出《工伤认定恢复通知书》。次日，被申请人作出启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》。申请人对该《不予认定工伤决定书》不服，于2021年2月24日向本机关提出行政复议。
本机关认为，本案的争议焦点有二，一是被申请人对申请人作出的《不予认定工伤决定书》是否合法；二是被申请人根据道路交通事故认定，而非法院判定的民事侵权责任作出的《不予认定工伤决定书》是否符合法律规定。关于第一个争议焦点，本机关认为被申请人对申请人作出的《不予认定工伤决定书》违法，主要理由阐述如下：
第一，根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”被申请人启东市人力资源和社会保障局作为本辖区内的社会保险行政部门，具有对本行政区域内工伤认定作出认定的法定职责。
第二，被复议的不予认定工伤决定书认定事实是否清楚。《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项的规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市交通轨道、客运轮渡、火车事故伤害的。根据上述规定，职工被认定为工伤的条件为，在上班途中发生非本人主要责任的交通事故伤害。且根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。本案中，宋xx在下班途中发生事故受伤，根据启东市公安局交通警察大队出具的启公交认字[2019]第300xx9号《道路交通事故认定书》，宋xx对本次交通事故负主要责任，事实清楚，申请人的情况显然不符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项规定的情形，亦不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的应当认定工伤或者视同工伤的其他情形。故被申请人据该认定书认定申请人在下班途中发生的交通事故不属于工伤，并无不当。
第三，被复议的不予认定工伤决定书程序是否合法。《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第十六条 社会保险行政部门受理工伤认定申请后，有下列情形之一的，可以中止工伤认定:(一)需要以司法机关、劳动人事争议仲裁委员会、有关行政主管部门或者相关机构的结论为依据，而司法机关、劳动人事争议仲裁委员会、有关行政主管部门或者相关机构尚未作出结论的;(二)由于不可抗力导致工伤认定难以进行的;(三)法律、法规、规章规定需要中止的其他情形。本案中，因《道路交通事故认定书》和《民事判决书》判定的责任不一致，被申请人根据《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第十六条第一款第（三）项的规定，中止工伤认定程序，并向申请人及其用人单位发出《工伤认定中止通知书》。但被申请人中止工伤认定程序的理由，并不是法律、法规、规章规定的其他认定工伤中止的情形。因此，被申请人依据《江苏省实施<工伤保险条例>办法》第十六条第一款第（三）项的规定中止工伤认定程序，没有事实和法律依据。根据《工伤保险条例》第二十条的规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。本案中，被申请人于2020年9月16日受理申请人的工伤认定申请，于同年11月13日中止工伤认定程序，于同年12月28日恢复工伤认定程序，并于12月29日作出《不予工伤认定决定书》，超出上述规定的60日期限，属于程序违法。
关于第二个争议焦点，被申请人根据道路交通事故认定，而非法院判定的民事侵权责任作出的《不予认定工伤决定书》是否符合法律规定。《工伤保险条例》第十四条第（六）项所指的是交通事故责任，其与民事责任并非完全等同，即道路交通事故责任认定与民事赔偿责任分配并非同一概念。两者在法律适用、责任认定、归责原则等方面都有区别，交警部门出具的交通事故责任认定书也不是人民法院审理民事侵权损害赔偿案件责任分配的唯一依据。本案中，启东市公安局交通警察大队出具的《道路交通事故认定书》是交警部门根据申请人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定申请人的责任，因申请人的道路交通安全违法行为和过错在交通事故中起的作用较大，判定申请人承担主要责任。而（2020）苏0681民初3xx4号《民事判决书》是以物件损害纠纷审理的，因江苏xx工程有限公司对其未尽适当注意义务，致使申请人宋xx受到损害，要承担侵权责任，结合申请人宋xx的过错，在此物件致人损害的案件中，人民法院根据民事诉讼的归责原则对申请人与江苏xx工程有限公司各自承担的责任进行综合认定。因此，相对于民事责任，交通事故责任的因果关系体现为交通违章行为与交通事故之间的因果关系，而非民事责任体现的违法行为与损害结果之间的因果关系。对于申请人认为《道路交通事故认定书》已经被（2020）苏0681民初3xx4号《民事判决书》推翻，申请人负次要责任，应当认定为工伤的主张，本机关不予支持。
综上，被申请人作出的启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》主要事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，但程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定如下：
确认被申请人启东市人力资源和社会保障局对申请人作出的启人社工决字[2020]1xx3号《不予认定工伤决定书》违法。
申请人、第三人如不服本行政复议决定,可在接到本决定书之日起十五日内向江苏省南通经济技术开发区人民法院提起诉讼。
启东市人民政府
2021年5月18日
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:
3.违反法定程序的；
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。