2019年11月27日，启东市人民政府第39次常务会议讨论通过了《启东市水利工程管理实施办法》（以下简称《办法》）。12月24日启东市人民政府印发《办法》，并于2019年12月24日起施行。《办法》是我市制定的一部全面规范水利工程管理的规范性文件，为我市保护防洪安全，加强水资源保护，优化水生态环境，促进经济社会健康可持续发展提供了强有力的法治保障。
一、文件制定的背景和目的
（一）背景。原《启东市水利工程管理办法》于2010年废止。我市水利工程管理工作缺少可操作性。根据市政府法制办《关于报送2019年市政府规范性文件制定计划的通知》（启政法发〔2019〕1号文件）精神，经启东市水务局党委研究决定和申报，《启东市水利工程管理办法》列入2019年市政府规范性文件制定计划。
（二）目的。我市水利工程面广、量大，在历届市委、市政府的重视支持下，已建成江海堤防总长161.9公里，其中江堤61.9公里（主江堤47.3公里，港堤14.6公里），洲堤22.44公里，主海堤77.5公里，市管涵闸22座。目前境内有一级河道2条，二级河道17条，三级河道57条。初步建成了防洪、挡潮、除涝、灌溉、降渍相对独立的水利工程体系，为全市经济和社会发展提供了防洪安全及水资源供给保障。
我局将《启东市水利工程管理实施办法》申报列入2019年规范性文件制定计划，保证我市水利工程管理工作有法可依，对于我市水利工程的规范化、精细化管理有重要意义。
二、文件制定的必要性和依据
（一）必要性。我市为半岛型独立水系，目前国家和省市已经出台的水事法律法规和政府规章，对水利工程的管理和保护方面的内容非常原则，缺乏应有的操作性。因此，制定《办法》既是对《水法》《防洪法》《江苏省水利工程管理条例》《江苏省河道管理条例》《南通市水利工程管理条例》等上位法的有效补充，也使我市水利工程管理具有更强的针对性。
随着经济社会发展对水利工程要求的提高，我市水利工程建设与管理正面临着许多情况和问题。主要表现在：一是良性运行机制难以形成，由于长期以来的“重建设、轻管理”，一些工程建成后，管理机构不健全、管理方式落后、专业技术人员缺乏，从而影响了水利工程管理的正常运行；二是工程建设过程中监管不到位，特别是我市长江沿线企业未批先建、不按批复内容建设的情况时有发生；三是水利工程管理范围发生变化，由于经济社会快速发展和工程的改造拆建，我市各大中小型水利设施的管理范围现状不少发生了变化，需重新界定；四是水利工程的安全责任不够落实。水利工程出现安全问题、病险水闸存在安全隐患，但各级政府、水行政主管部门、工程主管部门、水利工程管理单位对水利工程的安全应如何承担相应的责任缺乏法律依据，难以保证水利工程的安全运行和综合效益的发挥。因此，制定一份规范水利工程管理的地方性文件十分必要。
（二）《办法》制定的依据：主要为《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等法律；国务院《中华人民共和国河道管理条例》等行政法规；《江苏省水利工程管理条例》《江苏省河道管理条例》《南通市水利工程管理条例》等地方性法规。
三、《办法》的制定过程
启东市水务局于2018年4月起由法制科牵头、工管科配合进行了文件的起草，并于5月30日形成了初稿后发各科室、各镇水利站广泛征求意见，重点收集内容包括：一是梳理水利工程（包括河道、堤防、水库、湖泊、涵闸、抽水站、沟渠等各类大、中、小型水利工程和设施）管理的具体范围、管理要求及法律责任等；二是近些年水利工程划界确权的要求、水域面积变化率替代补偿措施、海堤调整确认等相关内容；三是目前水利工程管理中存在的问题和亟需解决的问题等。
2018年6月20日和6月26日两次召开局长办公会议，局领导班子全体、各科室及下属单位负责人一起集体讨论《办法》的框架结构和条款内容，形成征求意见稿。
2018年6月28日和2019年5月20日发住建、交通、发改、公安、农委、海渔、国土等各相关部门及各镇乡园区征求意见，同时在网上发布“关于征求社会公众意见的公告”。并根据各单位的反馈情况对《办法》进行了修改完善，最后形成《办法》送审稿。2019年11月20日收到启东市司法局法制审核意见（《市政府常务会议议题法制审核意见书》启司审字[2019]36号），再次依据法制审核意见书对《办法》进行修改完善后，形成市政府常务会议审议稿。
2019年11月27日，启东市人民政府第39次常务会议讨论通过了《办法》。
四、《办法》的主要内容
《办法》共四十条。主要内容是：
（一）《办法》制定的目的和依据（第一条）。
（二）《办法》适用的范围和水利工程定义，《办法》采取“定义+列举”的表述方式。本市行政区域内水利工程的管理、保护和利用适用本办法。水利工程是指本市行政区域内的河道、湖泊、堤防、涵闸、泵站、沟渠等各类大、中、小型水利工程（第二条）。
（三）关于政府和部门职责及管理体制。《办法》规定，市、镇两级政府应当加强对水利工程管理工作的领导，将水利工程建设与管理纳入国民经济和社会发展计划，坚持建设与管养并重，加大财政投入，保障安全运行。水行政主管部门按照统一管理和分级管理相结合的原则，负责监督管理工作。具体而言，一是实行统一管理，由水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的监管；二是实行分级管理，水行政主管部门对本级政府投资建设的水利工程进行直接管理，具体工作由水利工程管理单位承担。城乡建设等部门按照职责分工做好相关工作（第三条、第四条、第五条、第六条）。
（四）对水利工程促进经济和社会发展作为倡导性的规定（第七条）。
（五）工程管理。
明确了水利工程管理界定的原则（第八条）。明确了本市行政区域内的水利工程分级管理明细（第九条）。明确了我市水利工程具体管理范围（第十条）。规定了市水务局应当在市人民政府组织下，依法组织开展水利工程管理范围的划定工作，设置界桩和标识牌等事项（第十一条）。明确了市、镇人民政府按分级管理原则，加强水利工程设施的管理和养护职责，并采用列举式方式明确界定原则（第十二条）。
为了强化监管、养护责任，保证水利工程的安全运行，《办法》规定，水行政主管部门应当加强水利工程维修养护、监督检查工作，对不符合安全要求的，及时组织除险加固（第十三条）。
针对处于边界的水利工程容易产生争议的情况，明确了具体责任（第十四条）。
为了加强建设项目的重点监管，《办法》针对水利工程管理的实际，明确了严格建设项目审批、实施防洪影响补偿工程、兴建等效替代水域工程等重点措施。《办法》规定，在管理范围内新建、扩建、改建各类工程设施和建筑物的，建设方案应当经水行政主管部门审查同意，工程设施和建筑物的位置和界限应当经审查批准（第十五条）。明确了水利工程规划、设计和施工等按批准的内容进行监督管理，如有变更应报原审批机关批准等规定（第十六条）。影响防洪安全、河势稳定和行洪排涝畅通的建设项目，需同步实施防洪影响补偿工程，且应当通过专项验收（第十七条）。建设项目如改变原有防洪排涝体系等，应就近兴建等效替代水域工程，且通过验收合格后方可投入使用（第十八条）。占用河道堤防工程管理范围应经河道管理机关批准，并按规定缴纳规费（第十九条）。水利工程管理范围的土地性质，经批准后方可使用，但必须无条件服务市防汛防旱指挥部的指令，服从管理单位的安全监督（第二十条）。
（六）工程保护。
关于管理范围内的禁止行为。《办法》依照上位法规定，结合启东实际，规定了影响水利工程运行、危害防洪安全、影响河势稳定和破坏水环境的禁止行为。例如，在堤防上扒口、取土、打井、挖坑、埋葬、垦种、放牧和毁坏护坡、林木草皮等；擅自围垦、铺设穿堤管道、采砂或者建设影响水利工程安全的建（构）筑物；在涵闸、泵站管理范围内的禁止区域或者时段擅自摆摊设点、违规停放机动车辆、游泳；在河道内打坝、弃置、堆放秸秆等阻碍行洪的物体，在行洪、排涝、输水河道内设置影响行水的捕鱼设施；倾倒、堆放、填埋垃圾、废渣，违法排放畜禽养殖废弃物，排放油类酸类、碱类、剧毒废液等；侵占、损坏各类水利工程以及机电设备、水文、通讯、供电、观测等设施等；在沿江沿海涵闸警戒区内停泊船只、捕鱼等危及工程安全、影响工程运行的活动等（第二十一条）。
河道管理保护是一项复杂的系统工程，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。《南通市水利工程管理条例》规定，市、县级、镇政府（街道办事处）应当以保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态为主要目标，建立河长管理体系，全面实行河长制。为了做好水系的保护工作，《办法》规定，水行政管理部门会同有关部门编制河道保护规划，其他部门编制规划涉及水利工程管理范围的，应事先征求水行政主管部门意见（第二十二条）。明确河道管理遵循的原则，市镇两级保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态的目标，全面实行河长制，加强水利工程管理和保护倡导性的规定（第二十三条）。
为了加强江堤、海堤的保护，《办法》规定，水利工程管理范围内防护林和堤土资源的建设、管理责任区分（第二十四条）。明确对已丧失防汛功能的二、三道江、海堤土方资源的处理（第二十五条）。水行政主管部门应当在堤顶道路、水闸、泵站交通桥等设置限高杆、隔离杆等管理标志（第二十六条）。
河道水情调度和防洪排涝工程必须符合江、河、海综合开发利用规划。河道水情调度方案由市防汛防旱指挥部制定，由市水务局具体控制运用（第二十七条）。城镇规划区域内的防洪排涝工程须经市防汛防旱指挥部审定（第二十八条）。在水利工程管理范围内，危害水利工程安全和影响防洪抢险的生产、生活设施和其他不在规划内的各类建筑物，应限期拆除（第二十九条）。在防汛抗洪期间，在内河或在沿江沿海港口内的船只和在堤防上的车辆及生产、施工作业等活动，必须服从防汛防旱指挥部的统一指挥（第三十条）。
《办法》还注重充分发挥水利工程的综合效益。《办法》规定，市、镇人民政府应当以水利工程为依托，加强水利风景区的建设工作。《办法》还对具用历史文化价值的水利工程保护和节约用水作了规定（第三十一条、第三十二条、第三十三条）。针对小型农田水利工程监管薄弱的问题，《办法》明确了各镇人民政府、所有权人对小型农田水利工程的管理、保护职责(第三十四条)。
（七）法律责任。在不同上位法相抵触的前提下，严格遵循处罚法定、处罚公正、处罚与教育相结合等原则，规定了法律责任。明确了法律、法规规定应当由相关行政机关给予行政处罚的，依照其规定；构成犯罪的，依法追究刑事责任。造成经济损失的，依法承担赔偿责任（第三十五、第三十六条、第三十七）。规定了有关部门工作人员违法失职行为的处理（第三十八条）。
（八）本《办法》由市水务局负责解释（第三十九条）。《办法》的施行时间（第四十条）。