苏自然资函〔2025〕325号
各设区市、县（市、区）自然资源主管部门：
为深入贯彻习近平总书记关于“千万工程”重要指示批示精神，进一步推动城乡融合发展和农村一二三产业融合发展，建设宜居宜业和美乡村，为经济大省挑大梁贡献自然资源力量，根据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），经省政府同意，现就深入推进全域土地综合整治（以下简称全域整治），提出如下实施意见。
一、实施内容
（一）推动农用地集中连片整治。适应农业现代化发展和适度规模化经营需要，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，有力推进高标准农田建设、盐碱地综合利用等。开展“多田套合”探索，提升耕地和永久基本农田集中连片程度，着力建设“百亩方、千亩方、万亩方”连片耕地，有力保障粮食安全。
（二）实施建设用地整理。在整治区域建设用地面积不增加的前提下，结合城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发和农村集体经营性建设用地入市等，开展存量建设用地整治，有序盘活零散、闲置、低效建设用地，统筹保障农民合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展用地，不断提升节约集约用地水平。
（三）加强生态保护修复。落实省自然生态保护修复行为负面清单要求，立足乡村地区自然生态本底，精准识别主要生态问题，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护修复，因地制宜实施水环境治理、湿地生态修复、国土绿化、废弃矿山生态修复、生物多样性保护等，逐步健全生态网络体系，着力提升生态系统稳定性和持续性。
（四）统筹公共空间治理。摸清乡村公共资源现状，厘清权属、活化利用、规范管理，推动集体资产保值增值，提升乡村现代化治理能力。遵循乡村传统肌理和风貌格局，保留乡村景观特色，保护传承乡村历史文化，留住乡愁乡韵。开展村容村貌整治，补齐必要的乡村环保、公共服务等基础设施短板，改善农村人居环境。
（五）推进产业协同发展。立足区域发展定位、资源禀赋和产业基础，依托全域整治构建城乡产业协同发展平台，鼓励土地混合开发复合利用，强化乡村产业建设导入，推进农业与旅游、教育、康养等产业深度融合，不断满足人民群众对美好生活的需要，助力提振消费能级，发展壮大集体经济，促进城乡融合发展。
二、实施路径
（六）开展潜力调查。依据国土空间规划，以最新年度国土变更调查、不动产登记成果为基础，精准识别“三生空间”现状问题，调查分析区域内农用地整治、建设用地整理潜力，科学研判生态保护修复、公共空间治理需求，全面摸清产业基础、资金筹措能力和群众意愿等。
（七）县域统筹谋划。县级人民政府统筹考虑乡镇分类、布局与人口变化等因素，充分运用潜力调查成果，根据现实需求、群众意愿和实施条件，以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元，因地制宜开展单乡镇、跨乡镇或整县域全域整治，合理确定实施单元，科学安排整治目标任务和实施时序。整县域开展全域整治的，应编制县域总体方案，统筹推进相关实施单元工作。
（八）编制实施方案。县级人民政府在征得所涉村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，在实施单元内科学划定整治区域，组织编制实施方案。实施方案编制应在地籍调查全面、权属清晰的前提下，以最新年度国土变更调查成果为底图，依据国土空间规划和“三区三线”划定成果，明确目标任务、子项目布局、建设时序、资金平衡等。“三区三线”局部优化、零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等内容统一纳入实施方案。实施方案按规定履行相关程序后报省自然资源主管部门批准。实施方案涉及修改规划的，应经法定程序批准；涉及“三区三线”优化的，应在实施方案批准后将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统、框定规划底图，并在相关子项目验收、按程序更新“一张图”数据后，方可作为规划管理、自然资源要素保障和执法督察的依据。
（九）规范项目管理。实施方案批准后，应依法依规落实各类子项目立项和招投标程序，鼓励探索“多审合一”制度创新。按照有关行业技术规范，稳妥有序推进子项目建设。坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，守住耕地和永久基本农田保护目标任务及质量要求。夯实实施主体客土管理责任，确保客土来源安全可靠，并符合生态环境保护要求。子项目实施完成后，应及时组织验收，做好土地权属调整，落实管护责任。所有子项目验收后，由县级人民政府组织整体初验，通过后报设区市自然资源主管部门整体验收，相关验收成果报省级自然资源主管部门备案。
（十）强化实施评估。县级人民政府按实施年度对项目建设任务完成情况、资金投入使用情况开展阶段性总结，强化过程监管。项目实施完成后，开展包括生态效益、社会效益、经济效益的综合评估，突出对主要生态问题解决、生态环境质量提升的成效分析，作为整体验收的重要依据。
三、政策支持
（十一）优化耕地和永久基本农田布局。在确保稳定利用耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下，允许对零星、破碎、不稳定利用耕地进行布局优化调整，具体在实施方案中作专门说明，并与相关规划做好衔接。涉及永久基本农田调整的，须符合《全域土地综合整治实施指南（试行）》要求，按照有关规定进行优化调整，调整规模原则上不超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%，调整后应确保永久基本农田数量不减少、质量有提升、平均图斑面积有扩大。永久基本农田调整补划方案可结合实际明确分期调整时序安排，由省级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门开展论证并报部备案，在涉及的子项目按规定通过验收后，报部更新永久基本农田数据库。
（十二）局部优化城镇开发边界。在确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，实施全域整治确需统筹优化城镇开发边界的，可进行局部优化，在实施方案中设置专章说明。实施方案经批准后有序实施，涉及调出城镇开发边界的区域，应加强规划管控，不应开展城镇集中建设。涉及的子项目验收通过后，由县级自然资源主管部门按程序上报城镇开发边界局部优化方案。城镇开发边界边缘规模较小、分散零碎的空间，可以有序复垦退出，实现空间布局优化。
（十三）严格生态空间管控。生态保护红线内自然保护地核心保护区外，以及生态空间管控区域内，可依法依规开展全域整治；确有必要且符合规定的，允许调整生态空间管控区域。对自然保护地内的“永久基本农田类天窗”进行回填，合理设置过渡期逐步调出永久基本农田。已划入生态保护红线范围的现状耕地，除与生态保护对象共生的之外，可通过异地补划的方式，逐步调整到生态保护红线外。
（十四）盘活利用低效建设用地。允许将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，按有关规定打包纳入实施方案经批准后实施，并做好与城乡建设用地增减挂钩专项规划的衔接，其中涉及跨县域调剂使用节余指标及需要建新安置的复垦项目，应按有关规定报批。鼓励依法依规复垦复绿腾退各类现状低效建设用地，通过验收并经变更调查认定后，符合相关要求的可核定为等量增补城镇开发边界规模。开展集体经营性建设用地入市的地区，可结合全域整治，将拆旧区内零星、插花的小块存量集体建设用地复垦为非建设用地，在不超过复垦面积并取得相关权利人一致同意的前提下，在实施单元内通过空间置换并调整确定产权归属后，归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。
（十五）优先支持节余指标交易。全域整治项目形成的稳定利用耕地净增加量，在确定市、县年度非农建设“以补定占”管控规模时给予支持；产生的补充耕地指标在满足地方需求后仍有节余的，可以优先纳入省级管理平台在省内调剂。已经省政府批准的增减挂钩调剂方案的节余指标，优先在省内调剂，也可由设区市自行组织跨县域调剂。
（十六）规范调整实施方案。全域整治中确因不可抗力或不可预见事项，导致未能按期完成建设任务或建设内容无法全部实施的，可调整实施方案，由县级人民政府编制实施方案调整说明，按规定报批后组织实施。已批准实施的单乡镇全域整治，需享受现行政策的或调整为跨乡镇实施的，应重新编制实施方案，并按规定报批后组织实施。四、保障措施
（十七）严守工作底线。全域整治是推动“千万工程”提质增效的强大引擎和促进共同富裕的重要抓手，要严格落实全域整治负面清单要求，切实维护群众合法权益，坚持实事求是、量力而行，一切从实际出发，坚持因地制宜、科学谋划，不搞“大呼隆”“齐步走”，坚持循序渐进、久久为功，一张蓝图绘到底。
（十八）强化工作协同。建立党委领导、政府负责、部门协同、多方参与的工作机制，增强工作合力。自然资源部门要完善制度建设、加强过程监管、强化绩效评估。发展改革、财政、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林业等部门按照各自职责做好相关工作，加强规划、政策、资金协同。县级人民政府要落实主体责任，统筹用好财政涉农资金、地方一般公共预算收入、地方政府专项债和社会资本等，防止新增地方政府隐性债务。
（十九）加强宣传引导。充分发挥全域整治平台作用，综合运用相关政策工具，切实提升耕地和永久基本农田数量质量，优化乡村国土空间布局，改善农村生态环境，促进城乡要素平等交换、双向流动，打造一批生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的乡村全面振兴样板。加大全域整治宣传力度，注重经验总结推广，彰显生态、社会、经济效益，营造全社会积极参与、协同推进的良好氛围。 省已出台的全域整治相关文件与本实施意见不一致的，以本意见为准。
江苏省自然资源厅
2025年7月15日